三是扩大公共财政对农村覆盖的范围、增加对农民提供的基本公共服务内容。党的十六大以后，中央明确提出了要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。农村饮水、电网、道路、沼气的建设得到明显加强。在农村饮水困难问题基本得到解决的基础上，国家加大了解决农村饮水安全问题的投入。近年来，我国已解决1.54亿农村人口的饮水安全问题，预计到2012年将解决整个农村的饮水安全问题。从上世纪90年代末开始，国家大力推进农村电网改造，国家电网供电区内所有农村基本实现了户户通电，大电网对农村人口的覆盖率超过了95%。乡村道路建设快速发展，截至2008年底，全国乡镇通沥青（水泥）路率达88.7%，87%以上的建制村已通达公交班车。国家大力扶持农村发展清洁能源，到2008年底农村沼气用户已超过3000万户。农村义务教育经费保障机制进一步完善，在农村率先实现了义务教育阶段免除学杂费、免费提供教科书、对家庭经济困难的寄宿生提供生活费补助，并提高了公用经费标准及中西部地区农村校舍维修改造的补助标准。2009年，国家安排的农村义务教育经费达到662亿元。逐步建立新型农村合作医疗制度，从人均每年筹资30元起步，逐步提高到50元、100元的水平，2009年中央财政对此的补贴已达到253亿元，参加新型农村合作医疗制度的人数已达8.3亿，基本实现了对农业人口的全覆盖。在农村普遍建立了最低生活保障制度，2009年上半年有4472万多农村人口纳入了低保。在2009年3月举行的十一届人大二次会议上，温家宝总理又宣布年内将在占10%的县（市）范围内开展个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的新型农村社会养老保险试点工作，其中中央财政将对地方进行补助，并直接补贴农民。这些有力的强农惠农举措初步形成了一个以工促农、以城带乡的政策体系，不仅保护了农民的利益，调动了农民的积极性，实现了近年来农业发展、农民增收、农村稳定的好局面，而且对促进经济社会全局的发展、形成城乡经济社会发展一体化新格局、逐步实现基本公共服务均等化等，都具有重大的历史意义。不少农民质朴地说，终于盼来了“种地不交税、上学不付费、看病不太贵、养老不犯愁”的好光景。

三、党的十七届三中全会明确了新形势下农村改革发展的目标和任务

在农村改革30年之际，中国共产党召开了十七届三中全会，着重研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题。三中全会的《决定》指出，尽管我国农业农村发展已经取得了举世瞩目的成就，但是农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。《决定》明确了到2020年农村改革发展的总体要求和目标任务，提出把建设社会主义新农村作为战略任务、把走中国特色农业现代化道路作为基本方向、把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。按照《决定》对今后12年农村改革发展作出的部署，针对当前农业农村面临的新情况、新问题，要加快研究出台促进农村改革发展的重大举措，花更大力气努力解决几件事关全局的农业农村重大问题。

抓紧制定保障重要农产品长期供求平衡的发展规划和政策体系。近年来我国农业的生产能力逐步提高，粮食亩产连续5年创历史新高。但在耕地不断减少，人口持续增加，需求明显增长的背景下，我国农业自然资源不足的矛盾日渐凸显。2008年，我国耕地面积为18.26亿亩，在目前的农业生产条件下，这些资源实际上很难完全满足我国社会对农产品的需求，因此部分农产品的进口近年来逐步增加。在这样的背景下，我们必须未雨绸缪，抓紧研究制定我国主要农产品供求平衡的长期战略。一要实行更严格的耕地保护制度和节约用地制度，到2020年前坚决守住18亿亩耕地的红线。要加快推进征地和农村集体建设用地制度改革，形成集约、节约用地的新机制。这是我国主要农产品立足基本自给的基础。二要尽快明确重要农产品的核心产区和后备产区，完善农产品主产区的利益补偿机制，加快研究相应的扶持政策。三要加大对农业水利设施建设和中低产田改造的投入力度，以资金投入提高自然资源的有效、集约利用。要尽快采取措施，明确中央与地方的责任、形成多渠道筹集建设资金的途径。四要加快农业科技进步，在良种培育、适用技术推广、重大病虫害防治、培养新型农民等环节上实现新突破，以科技进步促进农业发展。

稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是改革以来形成的、适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的我国农村基本经营制度。一要毫不动摇地坚持这一基本经营制度。农业实行家庭经营，是农业本身的特性决定的。在已经实现了农业现代化的国家中，无一例外地实行着家庭经营。农村改革后实行家庭承包经营30年来的成就有目共睹。只有坚持这一制度，才能赋予农户充分的经营自主权，才能充分调动广大农民的生产积极性。二要稳定农民预期，保持农村土地承包关系的稳定并长久不变。土地的一个基本特点，就是如果经营者合理使用，悉心照料、增加投入，就能实现永续利用并提高生产能力。一旦采取掠夺式经营，地力就迅速下降，甚至成为荒漠。实行家庭承包经营，就必须给承包者以长期稳定的预期。《决定》提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，这是顺应自然规律和社会规律、实现农民期盼、让农民倍加珍惜土地、不断提高土壤肥力的重大举措。三要推进农业经营体制创新，加快农业经营方式转变。《决定》提出家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变、统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变的要求。第一个转变是要求农户遵循发展现代农业的规律，不断提高集约化水平，提高农业发展的质量和效益。第二个转变是根据社会主义市场经济的规律，打破认为只有集体经济组织提供的服务才是统一经营的认识局限，拓展农业统一经营的发展空间。四要规范农村土地承包经营权的流转。国家的法律和党的政策历来允许农村土地承包经营权流转。《决定》进一步明确了土地承包经营权流转必须遵循“依法自愿有偿”的原则，并明确规定：土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

加强政府对农业的支持保护体系建设。在工业化、城镇化快速推进的背景下，农业面临着比较效益下降、经营成本上升、生产要素外流等挑战，政府必须加大对农业的支持保护力度，才能促进农业健康发展。除逐步增加财政支农资金外，还应加快农业政策性金融和政策性保险体系的建设。在加大对农民直接补贴的同时，还要加快完善对低收入群众的食品价格定向补贴制度。稳住低收入者的基本生活需求，才能够充分发挥市场机制的作用。

要坚持城镇化和新农村建设的双轮驱动。我国农村人口数量巨大，一方面，要富裕农民就必须减少农民数量，因此要推进城镇化，为农民向非农产业转移创造条件；另一方面，也要看到，即使我国城镇人口比重达到了70%，农村还将有几亿人口，因此，必须坚定不移地推进社会主义新农村建设。新农村建设的基础是发展农业和农村经济，但从当前的实际状况看，还必须提高政府对农民提供公共服务的水平。这方面的制度已经初步建立，关键是要形成农村教育、医疗、文化和社会保障的资金稳定增长机制，逐步实现城乡基本公共服务均等化。我国的城镇化，要把最大限度吸纳农村人口、拓展农民向非农就业的转移空间作为一大重要任务。从我国国情出发，必须坚持走大中小城市和小城镇协调发展的道路。要结合主体功能区规划，合理调整经济布局，加快发展中小城市、小城镇和县域经济，为更多农民就近转移创造条件，引导人口合理分布，使农民分享工业化、城镇化成果。

（作者陈锡文：中央农村工作领导小组办公室主任）