*本文为作者主持的国家社会科学基金重点项目“基于科学发展观的深化垄断行业改革研究”（项目批准号：07AJY016）的阶段性成果。

［摘要］ 深化垄断行业改革已成为中国经济体制改革的攻坚内容。本文提出，深化中国垄断行业改革的基本政策思路是：法律制度是深化垄断行业改革的先导；促进竞争是深化垄断行业改革的主题；民营化是垄断行业产权制度改革的最直接途径；深化垄断行业改革应以提高效率为基本目标；高效率的管制体制是深化垄断行业改革的保障。

［关键词］垄断行业； 深化改革；政策思路

一、法律制度是深化垄断行业改革的先导

1．深化垄断行业改革需要法律制度支持

深化垄断行业改革将涉及政治、经济和社会发展等领域，需要调整许多利益关系，因此，为了保证垄断行业改革的有效性，应该采取先立法、后改革的原则。经济发达国家在垄断行业改革的法律制度建设方面，为我们提供了一些可资借鉴的经验。如日本国会在1986年1月首先通过《国有铁路改革法》，然后在1987年4月将国有铁路分割改组为7个客、货运股份公司。英国在20世纪80年代对垄断行业进行的重大改革，更清楚地体现了以立法为先导的原则，针对电信、煤气、自来水、电力和铁路等垄断行业的特点分别颁布了相应的法律，对各行业改革的重要问题作了规定，从而使改革具有明确的法律依据和实施程序。［1］但从中国的改革开放实践看，似乎有一种先改革后立法的传统，经过一段时期的改革，根据在改革中取得的经验教训再制定相应的法律。这种立法思路虽然有针对性较强的特点，却是以巨大的改革成本为代价的。由于缺乏改革的法律依据和实施程序，必然会产生不少混乱现象，同时也给投机者提供了“钻空子”的机会。例如，中国电信行业的无线寻呼领域早在20世纪80年代末就开始改革，有线通信领域在90年代初就实施相当力度的改革，可是至今尚未颁布一部《电信法》，在2000年9月才颁布了一个《电信条例》。因此，虽然取得了一定的改革成效，但存在一些无序竞争现象。这些都与电信行业的法律制度建设滞后有关。中国铁路运输行业目前还是以1990年9月颁布的《中华人民共和国铁路法》为基本法律，该法的许多内容已经不适应现实情况，尤其不能适应铁路运输行业改革的需要。在中国电力行业，1996年4月开始实施的《中华人民共和国电力法》是中国垄断行业中一部相对较新的法律，但该法规定的不少内容也已不适应当前电力行业的实际，更不适应深化电力行业改革的需要。 因此，加强法制建设对深化中国垄断行业改革具有特别重要的意义。

2．加强中国垄断行业法律制度建设的政策思路

根据中国在垄断行业法律制度建设方面存在的问题，借鉴经济发达国家的有关经验，为适应中国社会主义市场经济的要求，提高深化垄断行业改革的有效性，中国垄断行业改革应该采取“以立法为先导”的原则，根据各垄断行业的技术经济特征、现行管理体制和垄断行业改革的目标等因素，由全国人大颁布相应的法律，为深化垄断行业改革确立法律框架。这些法律的主要内容至少应包括：垄断行业改革的目标、程序；改革的主要内容；确定执法机构，明确其责权；规定企业经营许可证的基本内容，明确企业的责权利关系；对价格、服务质量、新企业进入行业的条件、竞争企业间的关系等重要政策问题作出原则规定。同时，在特定垄断行业基本法律的基础上，由相关行业主管部门和管制机构制定具体的法规或规章制度，作为行业基本法的实施细则，以增强法律的可操性和动态适应性。