自从2004年中央提出“城乡统筹发展”后，各地政府在城乡统筹发展方面采取了不少举措，其中有一种普遍的举措就是“村改居”——即村委会改为居委会、村落改为社区、农民改为居民。最近，笔者到西部某县进行城乡统筹调查时发现，在一些地区，村改居非但没有消除城乡二元结构，反而使城乡关系更加复杂，出现城乡三元结构化。

笔者去调查的是一个西部中等发达的县。最近几年，该县工业发展速度有所加快，城郊土地增值幅度也很大。在上级政府要求下，该县成了城乡统筹发展试验区。它的一个重要做法就是对县城城郊农村和几个核心城镇周围的村庄进行“村改居”。在县城郊区，当地政府宣布许多村庄为社区，村委会改为居委会，农民变为居民，然后搞新农村建设，将居民集中居住，整理出旧的宅基地和边边角角的土地，为当地的招商引资和工业开发、商业服务业和房地产发展“挖掘”出了许多非农用地。而在核心城镇周围，当地政府也将一些村庄改为社区、农民变为居民，但是情况有所不同的是，政府仅仅是宣布这些村庄是社区、农民为居民，但没有改变他们的居住格局、住房样式、耕地生活方式，原来是什么样，现在还是那个样。

调查过程中，当地街道办事处人员直言，在他们那个地方，工业化、城市化不是很发达，村改居并没有什么实质意义，村改居后，老百姓生活还是原来那样，也没有加入城镇居民养老保险。当地官员更直白地说，村改居实际上对当地老百姓来说，不但没有实质性好处，反而制造出一个尴尬的人群——非农非居人群。这些村改居产生的所谓“居民”，不但没有真正享受到城镇居民的社会政策和福利待遇，而且由于他们现在不是农民身份，也不能享受国家的强农惠农政策和待遇。既然出现这种尴尬，当地为什么要搞村改居呢？在与街道官员的详谈中，笔者才认识到，尽管像这种村改居暂时没有给政府带来土地收益，但是可以提高该县的城市化水平，村改居后的居民都属于城镇人口，而追求城市化水平的提升，既是该县搞城乡统筹的一个重要指标，更是该县追求县改区建制的重点要求。按我国的行政建制要求，县还是农村地区，而区则属于城市地区，城市化水平自然要比县高很多。在这样的行政运行逻辑中，城乡统筹、村改居都成为政绩追求的手段，是否对老百姓有什么实质性好处，并不重要。

早在20世纪90年代，已经有学者提出和探讨了“城乡三元结构”问题，当时是针对进城的流动人口问题而提出来的，认为农村流动人口进城后将城市社会变成二元结构社会，加上原来的农村社会，就有一个三元的城乡关系。这种三元结构化是城乡从封闭走向开放的一种变迁现象，而今我们发现的与村改居相关的城乡三元结构化是一种行政主导的制度变迁结果，似乎是出于制度改革者的预期之外。