二、公共权力委托—代理运行的理论模型

公共权力的委托—代理运行模式，与股份制公司有很多相通之处，但由于政治环境与经济环境的差异，两者也有很多不同的地方。为了分析的简便，我们以议会制政府为例，而不具体涉及总统制、半总统半议会制等政府形式。

第一，在第一层次的委托—代理关系（人民—议会）中，人民拥有国家主权，是公共权力的所有者，享有剩余索取权，即是公共利益的最终享用者。全体人民选举自己的代表（议员），组成议会，由议会掌握国家重大事务的决策权。此时，人民是初始委托人，议员是初始代理人。与股份制公司不同，公民的政治权力是平等的，政治选举采用一人一票制，个人无论财富多少，投票权都是相同的。议员也往往并非财富较多者，而是政治资源较多者，是政治事务的积极参与者。人民追求的是公共利益最大化，议员追求的是选票最大化和再次当选。

第二，在第二层次的委托—代理关系（议会—政府）中，议会选举产生政府，将公共权力的行使权委托给政府；政府成为议会、最终成为人民的代理人，政府官员就是人民的公仆，根据人民的委托来管理社会事务，增进社会公共利益，实现人民的剩余索取权。议会制政府是由在选举中获胜从而在议会中占据多数的政党组阁，政府官员因此可分为两种类型：政客和官僚。政客是职业政治家，与政党共进退，同时具有议员的身份，是政府的执政者和领导层。官僚即常任文官，不参与政党活动，根据执政者的命令管理政府，是实际的管理者。在政客与官僚之间也存在委托—代理关系，官僚类似于职业经理人，多是管理专家，领取固定的薪酬，不享有剩余索取权。在政府内部还分为中央政府与地方政府、上级机构与下级机构、上级官员与下级官员等各种层级，它们之间同样存在委托—代理关系。

第三，政府官员是接受人民委托的公仆，并不享有特权，他们行使公共权力的过程只不过是在履行向人民承担的义务。根据卢梭的看法，人民主权不可转让，因为主权体现人民的意志，是公意的运用，是集体的生命，因而人民委托给政府的只是一种管理权。正是在这个层次上，可以说民主政治中委托—代理关系的直接后果是造成了公共权力的所有权与管理权分离，这种分离的目的是为了更好地增进公共利益、实现民主。

第四，政府作为公共权力的代理人，其管理对象是社会公共事务，而社会是各个社会成员之间的共同关系的总和。这样，人们以集体形态的人民出现时是政府的主人，而以个体形态出现时却成为政府管理的对象。政府官员在理论上是服务于人民的公仆，但在具体社会生活中却可以凭借公共权力强制性支配人们的行为，容易蜕变成人民的主宰。政府官员又是具体的国家管理者，拥有信息优势，同样容易诱发机会主义行为，损害委托人的利益。委托人必须设计出合理的制度，对之进行激励、监督和制约。