我国的城镇化，以1995年为分界，可以分为两个阶段：第一阶段，1978年至1995年，是城镇化恢复发展时期。这个时期由于计划经济体制在很多领域占主导地位，以劳动力为主要载体的生产要素，还不能自由流入城市。农村人口转移在很大程度上带有“离土不离乡”的特征，即往小城镇转移。城镇化率由1978年的17.9%提高到1995年的29%，是小城镇发展较快时期。第二阶段，1996年至2009年，是城镇化加速发展时期。这个时期，随着市场取向改革的深入，市场化程度的提高，以劳动力为主要载体的生产要素可以自由流向城市，农村人口转移在很大程度上带有“离土又离乡”的特征，大中城市因此得到较快发展。1994年的分税制改革以及地方政府垄断土地一级市场，农地转为非农建设用地可以带来巨额的级差地租，极大地激发地方政府拉动工业化、城市化的积极性。与此同时，市（地级市）管县也为城区扩张提供了有利条件，城市化率从30.5%提高到46.6%，城镇化进入快速发展阶段。

当前，我国城镇化面临以下几个方面的挑战：

农民工市民化问题。我国城镇化的最大特点是农民进城。目前，6亿多城市人口中近50%是农民工，表现为“半城市化”。城市化的核心是实现农民工市民化，由此而带来的是就业、住房、教育、医疗、基础设施、社会保障等公共产品的供给问题。今后20年要把4亿农民工转化为市民，任务相当艰巨。要实现农民工向市民转变，必须进行一系列制度性变革，包括户籍制度、就业制度、土地制度、教育制度、医疗制度、住房制度、保险制度、财税制度、公共品供给制度等，其实现条件既取决于改革力度，又取决于发展程度，改革力度不能超越发展程度。

为进城农民工创造就业机会。扩大就业空间是城镇化面临的突出问题。随着我国工业化进入提高资本密集度阶段，资本投入迅速增加，资本有机构成提高，资本对劳动替代加快，加上一些地方政府在推进城镇化过程中，把很大比重的资源用于城市建设，创造就业机会不足，造成部分城市发展中出现产业“空心化”。还有一些地方通过调整行政区划，扩大城市直辖区面积，但产业并没有得到发展，创造就业岗位极其有限。如果广大农民工进城，没有相应的就业岗位，会影响社会稳定。这是推进城镇化必须重点考虑的首要问题。

公共产品供给问题。统筹城乡发展的关键，是建立城乡统一的公共产品与公共服务体系。胡锦涛总书记今年春节在福建考察时，谈到城乡一体化，主要讲城乡规划一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡基本公共服务一体化。我国城乡差别除了初次分配造成的差别，还有再分配造成的差别，主要是基础设施建设和公共产品投入造成的差别。从财政结构的角度分析，公共政策可分为两种类型：一种是财政资金与公共政策相配套；一种是财政资金与公共政策相分离。在我国农村公共产品和公共服务领域，普遍存在财政资金与公共政策相分离的状况，导致公共政策执行过程中因资金不到位而难以为继。由于农村公共产品与公共服务投入严重不足，所以，农民工转化为市民要求城市政府为其提供高昂的公共产品费用，任务相当艰巨。

土地问题，包括城市化对土地不断增长的需求，与18亿亩耕地“保底”之间的矛盾，以及城乡二元土地制度与农民之间利益分配上的矛盾。特别需要指出，在加快城镇化过程中，被征地而失地的农民持续增加，他们没有了土地的生存依托，加上缺乏稳定可靠的社会保障，容易产生不稳定因素。土地问题根本上与制度有关，必须从制度上解决这些问题。（作者为厦门大学经济学院教授、博导）