抵制“下级糊弄上级”文化腐蚀的制度性安排

现代公务员制的形成原理和基本原则，最为强调的是干部管理的制度性，即干部管理的各个环节都被预设在相关具体客观规定的制度秩序中。其前提是职位分类制度，要求领导干部和公务员认真履行制度规定的职位职责和要求，这些职务要求是评价其绩效和业绩的唯一标准，除此之外不承担任何别的责任，当然也不能被追究其他责任。

应该说只要领导干部认真履行职责，不逾越这些制度和标准就是合格的领导干部。但是，为什么还会出现“下级糊弄上级”等明显违背公务员行为准则的现象?一方面是上述体制、标准不完备的问题，另一方面还有公务员为了某种私利而违规的原因。所以，消除官场领导干部“下级糊弄上级”等现象，需要完备考评体系，还需要加大舆论监督，强化人大、司法等国家机关的外部问责和政治控制。

但同时，领导干部在当今整体“官场”条件下，自律性难以维持，也是糊弄病存在的一个很大原因。 “官场”是领导干部形成各种人际关系和实现个人职业发展的职场。长期一起工作，自然会有大家共同认同的工作习惯或集体价值，约束领导干部的个人行为规范，也就是所谓的“官场文化”。

若“官场文化”与组织正式规则高度一致，则能够推动官僚制组织更好地实现组织目标，但反之的表象也经常出现，比如“下级糊弄上级”的官场文化，则会腐蚀组织的正式规则，是需要坚决抵制的。对于身在江湖的“官场中人”而言，面对后者的腐蚀，想要毅然决然地与之对决并不是简单的事情。

首先，“下级糊弄上级”的组织文化，有时表现为对领导干部赖以生存的组织利益的维护，与此对决则意味着对所属组织利益的背叛，会引发其他官僚制组织成员的“众怒”，这也是不正当的部门利益得以生存的基础;其次，“下级糊弄上级” 的组织文化，有时还表现为来自上级或官僚制组织中其他成员的直接压力，如果不去服从，就意味着对自身组织成员的背叛;最后，公务员个人要保持公务员操守和自律性，或许只能选择逃离官场的话，最终还可能引发对家庭的背叛。实际上，公务员要经常面对忠诚与背叛的价值选择，这也是行政学关于公务员行为研究的重要命题。所以，下面我想强调的是公务员个体的自律性如何确保的问题。

如何抵制“下级糊弄上级”的组织文化和官场集体价值?除了加强遵法守规的自律意识外，从外部制度上保证公务员个体的自律性也是一个重要条件。即当公务员个人遭遇到“下级糊弄上级”的行政文化或者组织行为时，如何保持自我和公务员操守，真正履行公务员的义务?这涉及到公务员或官场领导干部的权利保障问题。首先需要通过正式的制度安排建立具有较强独立性的第三方人事仲裁机构，来客观保障公务员不因守法而遭到不公平的任用管理的制裁;其次，需要进一步拓宽面向公务员的司法救助渠道，通过公开的司法审判程序确保公务员个体的自律性，最终实现公共组织内部行政活动的公平和公正。因此，公务员的管理可以说包含规范管理与权利保障两个层面，两者具有较强的互补性，如何保障公务员参与任用管理的行政民主权利，也是需要我们认真对待的课题。 (作者为北京大学政府管理学院副教授)

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