研讨和制定“十二五”改革规划，我认为关键和重点是建立拉动消费的体制机制。这里，我就以拉动消费为重点的“十二五”改革，简要地提出以下5点建议。

一、关于“十二五”改革的突出特点

“十二五”规划纲要和今年改革重点工作部署都强调推进转变经济发展方式的改革，目标和方向是很明确的。从现实来看，我国确实到了从改变生产关系、做大经济总量转向改变经济结构、建设消费大国的历史拐点。为此，“十二五”要把改变经济结构、形成公平与可持续的科学发展，作为改革攻坚的重要目标。这既是“十二五”改革的突出特点，也是二次转型与改革的历史任务。无论是发展还是改革，“十二五”确实是历史转型的关键5年。把握“十二五”改革的突出特点，对加快推进“十二五”经济发展方式转变和改革攻坚具有重要意义。

二、关于“十二五”改变经济结构的关键和重点

我的基本看法是，“十二五”能不能初步实现由投资主导向消费主导的转型，既是转变经济发展方式的成败所在，也是改革攻坚的重点所在；既影响短期宏观经济稳定，又决定着长期的可持续发展。这是因为：

1．投资-消费失衡已成为经济生活和经济运行中的突出矛盾。虽然最近一两年消费率有所回升，但当前实际消费增速又出现了回落迹象，居民消费倾向尚未明显改善。这使经济增长被迫更加依赖于投资出口，进一步增大了经济生活和宏观经济运行的矛盾。

2．消费率持续下降的深层次根源是体制因素。这些年来，经济生活面临的突出矛盾是：GDP增速很快，消费率不升反降。产生这个问题的深层次原因在于，以做大GDP、国富优先发展为主要特征的政府主导型经济增长方式，使国家生产能力的增长快于居民消费能力的增长，并不断拉大贫富差距。应当说，改变投资-消费失衡，的确有一个发展导向的问题，即要从追求GDP总量导向转向国民收入导向，从国富优先的发展导向转向民富优先的发展导向。

3．如果相关政策和改革到位，“十二五”有可能初步实现从投资主导向消费主导的转型。力争用五年左右时间，把消费率从48%提高到55%左右，把居民消费率从35%提高到45%左右，就能初步形成消费主导的基本格局。对此，建议把提高消费率作为“十二五”改革专项规划的重要约束性目标。

三、关于以拉动消费为重点的几项改革建议

“十二五”时期，拉动居民消费重在推进相关改革。主要建议是：

1．建议年内尽快出台收入分配改革方案。这项改革，不仅社会各方面的期盼非常大，而且对拉动消费具有决定性影响。建议上半年征求社会意见，年内尽快出台。当前，这项改革已箭在弦上，不得不发，而且要发而有力。（1）我国劳动报酬已经到了一个拐点。应当进一步完善劳资协商机制，适当提高劳动者报酬和最低工资标准。（2）确立“十二五”城乡差距、行业差距等收入分配差距控制目标，以及扩大中等收入者占比的目标。（3）进一步规范收入分配秩序，采取措施治理灰色收入，实现财政预算和国有资产管理透明化，为中长期收入分配治理奠定重要基础。

2．建议“十二五”初步实现城乡基本公共服务均等化。去年，我院受国家发改委委托完成“十二五”基本公共服务均等化政策研究。总的结论是，“十二五”有条件比原计划提前5年初步实现城乡基本公共服务均等化。这样，不仅有利于改变消费预期，而且对化解社会矛盾也具有重大影响。（1）建议年内出台“十二五”基本公共服务均等化全国性规划。（2）继续加大基本公共服务投入力度。根据我们的测算，未来5年，要初步实现基本公共服务均等化，中央及地方财政大概需要投入15万亿到20万亿元。从中央和省两级财政的综合情况看，只要下决心调整财政支出结构，这个投资规模是能够做到的。（3）重点推进教育医疗体制改革，尤其是要加快公立医院改革。（4）推进以公益性为目标的事业单位改革。刚刚出台的“事业机构改革方案”是个好文件，问题在于：首先，要把事业单位改革与基本公共服务体系建设相结合，统筹考虑；其次，要有推进力度，在未来的2-3年切实有所突破。

3. 建议加快推进农民工市民化进程。“十二五”总体上解决有条件的农民工市民化的时机、条件成熟，建议尽快出台国家层面的行动方案，促进这项改革的重要突破。

4. 建议加快城镇基本住房保障体系建设。在加大保障性住房建设的同时，需要注意的问题是：（1）基本保障性住房建设中要明确土地、政府投资等约束性指标，切实加强监督、监察。（2）防止基本住房保障体系建设走形变样，以及由此引发新的社会矛盾。（3）研究出台基本保障性住房的相关管理制度，包括后期管理、政府监管等。

四、关于中长期改革的几个问题

解决投资-消费失衡，拉动居民消费，既需要解决某些急迫解决的突出问题，也需要研究解决深层次的重大改革问题。

1．关于推进以扩大消费为重点的财税体制改革。从扩大消费需求、加快转变经济发展方式的要求看，当前宏观税负偏高，财税体制改革严重滞后。建议在“十二五”前两年，尽快出台并启动新一轮以民富优先发展为目标的财税体制改革。按照基本公共服务均等化的要求调整中央与地方的财税关系，破题地方土地财政的依赖问题。“十二五”末期努力实现各级政府事权与财力的基本平衡。

2．关于以公益性为重要目标优化国有资源配置。基本的判断是：公共产品短缺取代私人产品短缺已成为我国经济社会发展的突出矛盾。在这个特定背景下，不能继续把更多地国有资源用在做大GDP上，应下决心把一部分国有资源配置在公共服务领域。“十二五”头两年，应在加快研究的基础上，尽快出台进一步优化国有资源配置的改革方案。同时，加大对国有垄断行业收租分红的力度，用于补充基本公共服务投资。这应当成为“十二五”改革规划的重大课题。

3. 尽快研究教育、医疗、文化市场的开放问题。在确立政府主体地位和主导作用的同时，为吸引社会投资，适应多元公共服务需求，建议尽快适度开放教育、医疗、文化市场。可选择有条件的地区进行试点探索，比如海南正在建设国际旅游岛，可以考虑支持鼓励海南在这方面先行先试。

4．关于以政府转型为主线的行政体制改革。“十一五”时期，行政体制在大部门体制改革等方面有一定进展，但与加快转变经济发展方式的要求还有明显差距：（1）经济运行中的政府主导，有明显强化的趋势，市场在资源配置中的基础性作用受到一定程度的削弱。（2）市场监管体制和市场流通体制改革的滞后，反映出政府市场监管中的责任缺位、监管体制的低效率，以及市场流通环节的某些秩序混乱。（3）政府自身利益倾向日趋突出，行政成本膨胀等问题不仅有禁无止，而且有进一步扩大的势头。

加快以政府转型为主线的行政体制改革，是“十二五”加快转变经济发展方式和改革攻坚的关键和重点。对此建议：（1）加快完善中央、地方公共职责分工体制，进一步加强中央对地方的行政问责。（2）按照十七届二中全会的要求，努力建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力规范运作机制，有效地规范部门利益。（3）切实加强政府自身建设与改革，在公车改革、削减行政支出等方面尽快取得实质性突破，提升社会各方面对行政体制改革的信心。

五、关于改革的高层次综合协调

“十一五”以来，中央一再强调改革是经济社会发展的主要动力，强调改革进入攻坚时期，强调要以“更大的决心和勇气”推动重点领域和关键环节的改革。应当说，过去几年，改革在多方面有一定进展。

随着内外环境的变化，“十二五”改革面临着更为复杂的形势和挑战。例如：第一，这些年的高增长掩盖了许多深层次的体制机制问题，由此弱化了改革力度，使某些改革实际上处于可有可无的状态；第二，对形成宏观经济波动中的体制问题研究解决的不够，一些重大改革存在着久拖不决或决而不做的问题；第三，协调各方面利益关系的改革难度明显加大，改革处在缺乏共识、动力不足的困境。

当前，社会各方面对“改革的顶层设计”寄予了很大期望。建议尽快成立高层次综合性的改革协调机构，其主要任务是：（1）加强对“十二五”改革的总体策划和行动方案研究。（2）加强对重大改革的统一协调。（3）加强推进改革的力度，改进推进方式。

（本文是作者在李克强副总理主持的国务院“十二五”国家级重点专项规划编制工作座谈会上的发言提纲，2011年4月29日，北京。）