政府收支四本账，不能只审一本

根据国务院批准的2013年深化经济体制改革重点工作意见，完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，是财税体制改革中非常重要的一项。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示，除了经常提的公开、透明外，规范、完整也是预算改革的目标，《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》表面上看到的是财政透明度排名，其实是通过财政透明度看政府职能的变化。

高培勇称，政府收支不等于财政收支，我国的政府收支由四个部分构成，一般性预算收支、基金预算收支、社会 保险 收支和国有资本经营预算收支。“如果大家有机会去旁听一下各级人民代表大会对这四本预算的审议状况，就会发现差别很大。”

具体来说，第一本账（即一般性预算收支）的审议程度最高，需要人民代表大会审议通过了，才可以执行，是具有法律性质的预算。而且，大体可以做到在政府层面统筹。“尽管还有许多不公开透明的，但是目前在所有预算中，这本预算的规范性程度最高。”高培勇说。

第二本账为基金收支预算，分为两部分：一个是政府部门设立的各种各样的基金，是各部门自己控制收支。另外一个是土地出让金。基金收支预算的特点是各级人民代表大会只能审议，不能批准，属于备案式的审议，不用批准就可以直接执行，且不能统筹。

第三本账是社会保险基金预算，从收支上是专款专用，这本预算形成编制的主要部门是人力资源和社会保障部，报给各级人大也是备案式的，不能统筹，而且还需要财政部门相应的兜底。

第四本账是国有资本经营预算，这本预算起码有两大致命弱点：第一、只覆盖了部分国有企业（有不少国家部委和地方政府下属的国有企业游离在国有资本经营预算之外，只上缴税收，不上缴红利）。第二、国有企业上缴的利润标准是全世界范围内最低的。因此这是一个非常不完全的国有资本经营预算。

“课题组建立的全口径的预算体系有指导意义，通过报告发布，要力促所有的政府收支预算都纳入立法机关全口径的政府审批当中。”高培勇说，“只把其中的一般预算交给立法机关审批，其他三本预算都看不明白，碰不了，批不了，绝对不行。”

“我们不能落后，但也不能超前”

安徽省六安市在2013 年中国市级政府财政透明度排行榜中位居第26名。该市常务副市长王胜告诉《中国经济周刊》，过去地方政府最怕财政公开，也没有自律意识，现在是欢迎账目公开，一方面是约束干部，一方面也是保护干部，在群众的监督下，政府的压力反而小了。“随着人民群众参与度、知情度的提高，怎么用好人民的钱是廉洁从政的体现。”王胜说。

杭州市（第9名）财政局总预算局局长王文超的话，可能更能体现地方财政部门的心声。王文超表示，财政信息公开是一个循序渐进的过程。财政信息哪些可以公开，公开到何种程度，细化到哪些水平，还需要看左邻右舍，比如杭州公开要看南京、宁波，“他们走一步，我们不能落后，他们不走，我们也不能走得太前面”。而且浙江省内杭州市要公开哪些信息还要受省级的指导和约束，省级没有公开，市级公开，不现实的。总体来说，地方政府是五花八门、自下而上的公开，但是还有自上而下的控制、指导，一步一步向前进。

一位不便透露姓名的地方政府官员指出，政府部门以外的机构也要加快公开的步伐。“现在一说公开大家都盯着政府部门，实际上财政供养的还有许多政府部门以外的机构，比如党委系统、民主党派、人大、政协、群众团体等。”该官员表示，这次透明度指标体系也关注到这一情况是非常重要的，以杭州市为例，杭州市政府的100多家部门基本都在互联网上公开了预算，但是政府之外的系统还没有做，这些部门和机构还是要保守一些；下一步，除了政府部门外，也应该要求地方人大、政协公开预算，“既然监督政府了，自己怎么不去带头呢？”该官员反问道。

课题组也向《中国经济周刊》表示，在统计中，地方人大、政协财政资金使用情况公布较少：很少城市在公开的财政预决算报告中，会细化到财政资金的使用主体，公开“人大事务”、“政协事务”等支出金额。

至于对指标体系中涉及的第三部分“专户与政府债务情况”，王文超表示，这个可能还为期过早，因为有很多不确定因素，而且在有些制度建设还没有达到那一步的时候，想拿出数字也拿不出。

对此，俞乔表示，目前从法律上还没有给地方政府举债合理、适当的解释。根据预算法，地方政府不能借债，统计口径上非常复杂，但现实情况是各地都有自己的融资平台，这个债务规模到底是多少不好说。每年财政部、审计署、财政部在各地的专员办，都要来搞政府债务的调查，但最后统计的数字，各家是各家的样子，没有统一的指标口径。