十八届三中全会正在召开，其中土地制度改革成为各界关注的焦点。无论是推进新型城镇化，还是地方政府摆脱对土地财政的依赖，土地制度改革都将起到至关重要的作用。

但通过梳理从建国以来颁布的土地政策可以看到，由于牵涉到诸多复杂问题，土地改革很难一蹴而就，将是一个渐进和长期的过程。

土地制度改革呼之欲出

2008-2012年建设用地供应情况。图/国土资源部、新时代证券

万众瞩目的十八届三中全会正在召开，由于历届三中全会一般都会被看作中国发展进程上的节点，此时中国经济正面临转型升级的关键点，那么这次能否众望所归？

农村改革发展问题，一直是过去多届三中全会研究重点。本届三中全会前，农村改革尤其是土地制度改革受到关注，而新一届领导人在三中全会前的最后一次离京调研都先后落脚农村，与基层群众座谈。

7月22日，在武汉调研时，习近平就特意来到武汉农村综合产权交易所考察。在位于武汉市民之家3楼的农村综合产权交易所，习近平了解了涉农产权交易尤其是土地流转交易情况。

“如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？”习近平说，“下一步改革中，一系列问题要好好研究。”

李克强在黑龙江考察时也表示，要配套推进土地管理制度改革，并带动金融和保险更好地支持服务农业。

此前在备受热议的国务院发展研究中心公开的“383”改革方案中，土地制度改革就被视为改革三大突破口之一。该报告提出：一是放开准入，引入外部投资者，加强竞争；二是深化社会保障体制改革，设立“国民基础社会保障包”；三是深化土地制度改革，集体土地入市交易。

而在10月底习近平又首次针对房地产问题表态，提出要构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，千方百计增加住房供应，同时要把调节人民群众住房需求放在重要位置，倡导符合国情的住房消费模式。

这是否意味着土地制度将做出一定的调整以适应新的房地产调控思路？

回顾建国以来重大土地政策：间接推高房价

征地毛利及土地出让毛利。图/财政部、招商证券

通过梳理从建国以来颁布的土地政策可以看到，由于牵涉到诸多复杂问题，土地改革很难一蹴而就，只可能是一个渐进和长期的过程。

1950年6月，中央颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，土地改革从1950年冬开始，到1953年春基本结束，实现了“耕者有其田”，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。

自1953年到1956年，初步建立农村土地集体所有制。在农村社会主义改造阶段，加入农业生产合作社的农民必须把私有土地转为合作社集体所有。

而在1954年颁布的新中国第一部《宪法》中，明确规定国家为了公共利益需要，可以依照法律规定的条件，对城市土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

1962年，出台了《农村人民公社工作条例修正草案》，规定全生产大队范围内的土地包括宅基地，都归生产大队所有，一律不准出租和买卖；但是，社员的房屋永远归社员所有，可以自由买卖和租赁。

1978年，举世瞩目的农村实行家庭联产承包责任制推行，农民获得土地承包经营权。次年，颁布《中外合资经营企业法》，规定了场地使用权，允许出租批租土地给外商使用，以法律的形式首次打破了国有土地无偿使用制度。

到了1982年，修订后的《宪法》规定了城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的城乡二元体制。其中宪法第十条明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

1988年，《土地管理法》也做了第一次修订，修订版增加了土地使用权可以依法转让的条文，并规定由用地单位支付土地补偿费和安置补助费，总和不能超过土地被征用前三年平均年产值的20倍，随后在1998年第二次修订中被提高至30倍。至于被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

1990年出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》提出，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖等方式，为国有土地使用权拍卖制度的建立奠定了法律基础。

十年后土地制度再度取得突破。2002年，颁布《农村土地承包法》，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；而通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

2007年出台《物权法》，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转；未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

紧接着2008年又通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。但规定土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途。

2013年中央一号文件再度关注土地制度问题，在其《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出，坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。

同时，全面开展农村土地确权登记颁证工作。用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

此外，加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例；加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。

不难看出，在现行城乡土地流转制度下，一方面农民无法取得土地增值收益，缺乏住房购买力，另一方面，农村建设用地无法向城市快速、自由流转，加剧了土地资源稀缺了局面，间接推高了房价，两方面均对农民市民化产生消极作用，客观上形成了对城镇化进程的阻碍。

改革阻碍：中央与地方的利益博弈

2008年以来土地楼面价变动趋势。图/WIND、新时代证券

虽然土地改革至关重要，但也可能最难推进。特别是其实质是中央与地方之间的博弈，在触及任何一方利益时，都会受到阻力。

可让地方政府放弃这块“肥肉”谈何容易？今年前10个月北京政府出售了1490万平米土地，超过了2012年全年。截至目前，北京年内的土地收入近1400亿，业内预计今年的土地收入有望超过2010年的历史最高点1638.5亿元。而根据财政部王湛生数据，2013年前9个月全国土地出让收入高达2.68万亿元人民币，同比增幅近50%。

再看北京房价，9月新屋售价同比上涨16%，远高于全国平均涨幅9%。而上海为17%，广州和深圳则达到20%左右。在一线大城市，由于土地价格不断上涨，水涨船高之下房价也跟着疯涨。

我国目前城市建设用地面积为419万公顷，仅为国土面积的0.4%，由于近年来消耗过快，目前供应已日趋紧张。根据国土部预测，“十二五”期间全国建设用地需求就高达311万公顷，与此同时，截止2011年末，全国仅剩新增建设用地指标244万公顷，意味着到不了2015年，中国城市建设用地指标即将告罄。

目前农村建设用总面积为1660万公顷，人均建设用地面积247平米/人，均为城市的4倍。从提高土地利用效率角度来看，庞大的农村建设用地可以作为城市建设用地的重要补充。

但由于农村土地无法自由进入城市建设用地市场，“摊饼式”征地无法满足日益增长的城市建设用地需求，大量农村闲置土地无法及时利用，人为推高了地价以及房价，农民购房变得更加困难，进一步提高了农民“进城”的门槛。

中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁也指出，土地制度改革是眼下中国最迫切的改革议题之一，并称很期待土地制度改革能有实质突破，建议开放土地市场，把土地转让从政府行为转变为市场行为，政府不再作为土地市场的唯一出让方，而应成为监督土地市场公平公开透明运作的仲裁者和监督者。

而在“383”方案中也指出“对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，”这样地方政府的土地出让金收入将受冲击，从而地方政府的债务偿付能力更趋恶化，这就要求财政体制做出相应的变化，譬如将地方政府的一部分事权收归中央政府，同时为地方政府寻找其他财源比如房产税等。

土地制度改革涉及各方重大利益，难以一蹴而就。但无论是推进新型城镇化、还是改变地方政府对土地财政的依赖都有至关重要的作用，由此也可以期待土地制度改革成为正在召开的十八届三中全会的重头戏。