在素有“六朝古都”之称的南京，老城南的拆迁似乎正坚定不移地进入现在完成时，连总理的两度批示叫停都不足以阻挡拆迁大军的步伐。(《南方周末》7月16日，《中国青年报》8月19日)

本来，旧城改造是一个涉及文物保护和社会发展的复杂命题。究竟是拆还是改、如何在尽量维持历史风貌的基础上改善民生，应该由地方政府在听取文物保护专家和当地人民意见的基础上决定，大家作为局外人似乎没必要为此“杞人忧天”。但我们之所以仍然为南京(以及全国各地)的旧城改造模式担心，是因为地方政府根本没有听取后两者的意见。

不错，南京的老城改造也是打着改善老城居民生活的旗号进行的，市政府俨然是这些居民的代言人，而从南京当地媒体的一面倒的报道来看，居民和政府意见似乎惊人地一致——归结为一个字，那就是“拆”！背后的逻辑似乎也很理直气壮：你们外人不要“站着说话不腰疼”，你们来住住城南老区的那些漏雨民宅，就知道为什么政府必须拆除这些“危旧房”！然而，所有被划定在拆迁范围内的城南建筑都是“危旧房”吗？改善住房条件的唯一办法就是拆迁重建吗？政府对被拆迁户的安置方案是否让他们满意？对于这些实质性问题，我们却看不到当地居民和媒体的任何实质性讨论，市政府完全操控了旧城改造的决定权和话语权。

但是在目前选举、监督和公共参与都不完善的制度环境下，市政府是否能全面代表居民的真实想法和利益，至少是一个让人放心不下的问题。恰好相反，我们从北京和广州等地的媒体报道看到，不仅外界对南京市近年来悄悄推进的旧城拆迁一直存在很大争议，而且被拆迁居民的基本人身权和财产权也没有得到妥善保障。

至于反对拆迁的专家，则只能让我们看到屡战屡败的结果和屡败屡战的精神。和居民不同的是，专家们可以向市政府直接表达不同意见，可以向上级反映，可以联名写信呼吁，甚至可以惊动中央领导……但是末了，他们发现自己还是和百姓一样无力。因此，市民需求、专家意见、法律文件乃至中央指示统统成了耳边风，南京老城拆迁以一种不可抗拒的魔力吸引着当地政府。

究竟是什么具有如此巨大的魔力？它既不是改善民生的需要，也不是改造市容的愿望，甚至不是投资拉动内需和提升地方GDP的冲动。它是地方财政 ——这四个字才是真正的“硬道理”。据报道，在南京市财政收入中，土地出让金占有相当大的比例。如果不在土地和拆迁上做文章，这笔收入从何而来？既然宪法和法律所规定的“公共利益”和“补偿”要求都不足以实质性地限制政府征收权，既然政府总是可以收回原来的土地使用权并再度出让给开发商而收取土地出让金，征地对于政府来说就是一笔无本万利的交易，那么谁还能阻止随之而来的拆迁呢？在巨大的利益驱动面前，历史建筑保护当然就算不得什么障碍，而被拆迁户的安置补偿必须尽量压缩。

南京市政府也许会说，你不要“不明真相”、“不了解情况”就胡乱猜测，我们的方案是经过“充分论证”的！如果是这样，那就请用“真相”来说服我，把全部“情况”和“论证”公布于众：请公布计划拆迁的真实成本和利润、对被拆迁户的补偿标准以及政府财政从中得到的土地收入，请公布拟拆除建筑的真实状况及其受文物法保护的状况，请公布争议过程中提出的不同方案并具体说明其他方案为什么不可行。

我当然不是说旧城改造一定不能拆迁，但是拆与不拆是一个关乎南京古城命运的不可逆转的重大决定，必须在市民、专家和政府的有效参与下共同决定。在目前专家说了不算、市民语言受限、地方政府又受到土地财政强烈利诱的情况下，凭什么信任政府单方和内部决策过程会产生对这块土地和人民负责的决定呢？(作者系北京大学法学院教授)