由伪造委员长批示闲话领导批示权

 2006年，时任海南东方市公安局局长的李国和与另外两名警察在处理一起枪击案时，均以玩忽职守罪被判刑。经海南高法再审，最终证明是一起冤案。公安部报告称，该案背后有人捏造吴邦国委员长要求为“警察枪击无辜青年”讨回公道批示，3名警察才因此被判刑。（《中国青年报》11月7日）

领导批示，是一种正常的工作程序，是领导部署工作、安排任务、表明态度的一种重要方式，并非像有的言论那样，动不动说“批示是中国特有的”、“领导批示的本质是人治”、“领导批示违背法治精神”，因为全世界都存在领导批示。比如，标榜“法治国家”的美国，仅前总统小布什在任期内做的批示就有1000多项。在利比亚问题上，媒体更是将“奥巴马签署密件指示中情局帮助利反政府武装”炒的沸沸扬扬。也就是说，领导批示本身和“法治精神”并无必然关联，更不能将领导批示等同于人治。

但也不可否认，我国的各级领导批示中，确实存在很多值得反省的问题。很多时候，各级官员的批示，已经在处理各种问题上起到了“决定性作用”。海南一个伪造的委员长批示就导致了冤假错案，值得我们深思。领导批示在现实中，还演生出了一些新的问题，主要是领导批示“潜规则化”，比如，仅批示一个“阅”字，就只是表示知道了；批示了“X部门负责”，就表示了关切；批示“XX同志”，那就表示必须处理；批示“拟同意”或者“酌情办理”，就是表示要看你的态度；进而演变出批示格式不同，批示结尾的标点符号不同，批示用笔不同，批示的位置不同，都各自代表着特定含义。最严重的莫过于，上述新闻中的“伪造批示”，以及社会上利用批示诈骗了。

法治国家的领导批示，为何没有出现中国这么多荒诞滑稽的问题呢？很重要的是，国外把领导的批示权也纳入了“法治”的范围。比如美国总统的批示权，就是获得了宪法授权的。2006年7月19日，针对小布什在一些法案上既不明示“同意”或者也不明示“否决”的批示，时任参议院司法委员会主席阿伦·斯佩克特就表示，总统的这种做法削弱了国会的权利，因为国会无法对总统的批示做出反应。这种做法危害了权力分离的原则，并拟在联邦法庭起诉布什总统。对此，白宫只得辩称总统的这种批示无法律效力。

而我国，关于领导批示权，还没有明确的法律法规规范，只有各级政府和党委各自制定的相关行政规定。如中央层次，2002年国办发文《国务院办公厅关于做好国务院领导同志批示件管理工作的通知》，2004年发文《国务院办公厅关于办理国务院领导同志批示件有关事项的通知》，地方的，如《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于做好市委、市政府领导同志批示件管理工作的通知》、《南宁市人民政府办公厅关于做好自治区和市领导同志批示件管理工作的通知》等。

无论这些行政文件本身是否公布，但对领导同志批示件都有两个共同特点，一是“按工作秘密管理”，严格限定阅读范围，二是规定了“确实需要转载、刊登或引用批示原文的，要按有关程序报批”。至于领导在何种情况下可以作出批示，批示的内容规定，批示的格式规定、批示的合法性审查、批示的法律地位等等问题，我国都还没有明确具体的规定，因此也就不存在对领导滥用批示权、错用批示权的责任追究制度，更没有了对伪造领导批示的法律责任追究依据了。这实际上，也是我国领导批示作用太大、潜规则横行的一个重要原因。

法治国家，任何可预见的行为，都应该有明确的法律规定，任何行政行为，都应该进行法律规制，并接受监督。领导批示，不仅是可预见的行政行为，更是一种存在已久的现实行政行为，确实不应该游离在法治之外。因此，对我国来说，不应该由于领导批示导致了一些问题就全盘否决领导批示的这种做法本身，而是应该通过立法让领导批示规范，尽可能做到透明，这样本身也是对领导批示的一种监督。