改革错了免责，关键是谁来评判

一项改革如果在一开始时就为社会所反对，强行推进终而失败，这种情况不仅要追究行政责任，甚至要追究法律责任。

改革是我国经济社会发展的最大动力，没有完成时，只有进行时，能否释放改革红利，决定了我国能否真正走上公平可持续发展的道路。从这些年改革环境看，我们需要改革宽松的氛围，需要有鼓励改革、鼓励创新的体制机制保障。在实践中，一些地方出台的法规中，明确设定了改革免责条款。

最近即将提交上海市人大常委会审议的《关于促进改革创新的决定(草案)》也明确了改革免责条款。

这引起了各方面的关注，甚至有不少批评意见，担心免责条款会成为逃避责任、扭曲改革甚至改革倒退的护身符。

在笔者看来，免责不是目的，更好地推进体制机制创新，提高改革成功率，才是目的。从释放改革动力出发，对一些改革失败不追究行政责任和法律责任，有十分积极的意义。

但是，“改革免责”的基础要尽快做实。为了避免改革免责成为逃避责任的借口，成为不改革、假改革甚至反改革的借口，需要在操作中有清晰而明确的前提。

这个前提就是：谁来决定某项制度是否应当改革？谁来监督改革进程，形成改革的监督-反馈机制？如果改革失败，谁有资格决定改革者是否免责？这三个问题如果不能有效解决，那么改革免责必然会引起争议。

而破解这三个问题的出路，就在于形成社会参与式的改革机制，让社会普罗大众、让所有的利益代言人（而不仅仅是部分利益集团代言人），都能够参与到改革的决策、监督、问责中。

例如，一项改革如果在一开始时就为社会所反对，强行推进终而失败，这种情况不仅要追究行政责任，甚至要追究法律责任。再如，尽管某项改革决策得到社会的支持，但在操作层面缺乏公开透明的监督，社会意见与呼声很难进入到改革反馈系统中，由此导致的改革失败，也是需要追究责任的。简言之，谈改革免责，需要尽快构建参与式改革的平台和机制，使政策与体制改革进程公开、透明、有监督、有反馈。

改革是否免责，还需要结合我国法治建设的现状。改革的一个重要作用就是在基本法律框架下，在部分地区与行业进行试点，积累经验，为具体法律的进一步修改提供借鉴。违反基本法律框架的改革，恐怕很难适用免责条款的。因此，改革免责，应该是在法律框架下的免责，是服务于法治国家建设的免责。

未来几年我国正处于改革的攻坚期。改革面临很多未知的难题，也没有现成答案，一切都需要在试点中摸索、总结经验、不断推广。在这个背景下，我们说，出台“改革免责”条款的积极意义，怎么估计都不为过。但同时还要注意：在实践中也要高度重视改革免责条款的实施基础，只有在法律框架下，尽快构建社会参与改革的机制，全社会才会支持改革、积极监督改革、有效评估改革，改革成功的可能性才会大大提高。

□匡贤明（学者）