激活财政存量 加快推进政府转轨

7月3日召开的国务院常务会议，对政府财政资金的运用提出了一个新的目标：当前要研究激活财政存量资金，提高资金使用效益，把积极财政政策发挥好、运用好，政府要带头过“紧日子”。

国务院提出这个目标的直接动因，是针对审计署最近在向全国人大常委会会议的报告中提出的问题作出的部署。今年审计署的报告同历年一样，披露出政府部门在财政资金使用上还存在较大问题，一些部门的预算执行仍不到位，预算的约束力也有待加强。如此次审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转资金356.34亿元。一些单位还存在违规多申领财政资金、套取或挪用财政资金用于发放津补贴、修建办公楼等违法违规行为。针对这种情况，国务院常务会议部署了整改工作，要求政府部门及时纠正各类违法违规行为，针对一些方面存在的预算执行不到位、资金层层积淀等情况，以整改为契机，把挤占挪用的钱归位，把“跑冒滴漏”的钱堵住。激活财政资金存量，提高资金使用效益，正是在这个背景下提出来的。

但是，国务院提出的这个目标，其作用又不仅仅体现在对审计署揭出问题的整改之上，而是回答了政府应该怎样运用财政资金这个重大问题。从去年以来，随着经济增速的减缓，政府的财税收入也改变了前几年一路高增长的格局，增速出现了一定幅度的下降，而在房地产市场持续调控的压力之下，尽管一些特大城市继续创造出了新的“地王”，但就更多的地方政府来说，原来的“土地财政”已经难以为继，政府财政资金已经趋于紧张，特别是在前几年保增长中出现的地方政府债，大多已到了偿还期，使地方政府倍感压力。因此，最近一段时间，一些地方政府又出现了通过投资来拉动经济增长的冲动。而地方政府之所以会产生这种冲动，主要还是在于通过这种已经娴熟的投资拉动模式，可以让财政资金来源再度得到拓宽。

但是，用投资来拉动经济增长的模式已经被实践证明为不可持续，经济结构转型不能再往后推。因此，从今年开始，中央政府已经对用扩大投资来刺激经济的政策运用表现得很谨慎，即使是在前一时期银行间市场出现“钱荒”的时候，央行也没有对现在趋于紧缩的货币政策进行调整，而是要求金融机构“盘活资金存量”。同样的道理，面对一些地方政府资金紧张的局面，国务院提出了激活财政资金存量的要求，这是具有前瞻性眼光的，它不仅可以通过挖掘财政资金潜力来解决政府部门资金紧缺的“燃眉之急”，而且对于政府职能转轨，也能够起到积极的推进作用。

一些地方政府之所以会出现财政资金告紧的困难，除了在财政资金运用上缺少科学、规范的预算以外，更重要的是政府包揽了过多的社会经济事务，为此投入了过多的精力和财力。长期存在的以GDP为政绩考核的“潜规则”使政府逐渐形成了对社会经济的绝对控制权，在这个过程中，政府也开始出现了“经济人”的色彩，凡事都以经济利益来衡量，使政府应当承担的为民生服务的功能受到了一定程度的削弱。但是，随着经济转型的推进，政府也需要进行职能转变，也就是说，政府必须洗去其“经济人”的色彩，成为民生利益的“托底者”。为此,此次国务院常务会议明确指出,要集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节,加大对棚户区改造、节能环保、公共服务业、城市基础设施和促进消费等方面的投入,不断释放内需潜力,促进经济转型升级,满足群众迫切需要,提高资金使用效益。同时要坚决把扶贫、社保资金等群众的“保命钱”看住。

激活财政资金存量，是中央政府面对经济转型后出现的暂时困难提出的新要求，它实际上也提醒地方政府，不能再对以往那种依靠货币投放来实现保增长的模式抱有依恋。稳增长不能靠货币投放，也不能靠大规模、不间断的资金投入来拉动经济，而是要靠制度变革来达成这个目标。财政资金的紧张倒逼政府必须过“紧日子”，进一步压缩一般性支出和“三公消费”，而政府职能也能在这种压力之下向着民众所期望的方向逐步转轨。

周俊生（上海　学者）