农村土地征收需保障农民公平博弈权

国土资源部一位官员近日表示，不赞成单纯大幅度提高征地补偿标准。国土部这位官员的这个谈话，其背景是深化土地制度改革将成为未来改革的一个重要取向，农村集体建设用地使用权流转试点工作的大局也已定下，同时，包括农村宅基地和集体建设用地在内的农村集体土地确权登记发证工作正在进行，而确权之后是否能够上市交易，农村集体土地是否可以直接进入市场运转，已经引起社会的高度关注。

目前，我国对农村集体土地的征收补偿标准依据的是2004年8月由十届全国人大常委会第十一次会议通过的《土地管理法》修正案，该法第47条规定，对于农村土地的征收，其补偿标准以被征收土地的原来用途为依据，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。这种由法律设置一个最高价格的做法并不符合市场经济自由交易的原则，也与党的十七届三中全会提出的“同地、同权、同价”、“建立城乡统一土地市场”的指导思想不合。

因此，国务院在去年底向十一届全国人大常委会第三十次会议提交了土地管理法修正草案，对土地补偿标准作出了重大修改，删除了这种“上有封顶”的补偿规定，这实际上是打开了按市场化原则征收土地的大门。但是很可惜，这一修正案当时虽然经过了全国人大常委会会议的初次审议，但最终并未付诸表决。在全国人大换届以后，新组建的人大常委会也未再审议土地管理法修正草案。与此同时，一度被媒体热传的将于今年八九月间出台的《集体土地征收补偿条例》至今也未见公布。

在这样一种背景之下，国土部官员放出不赞成单纯大幅度提高征地补偿标准的风声，虽然不能简单地认为是一种官方的正式表态，但是否表明政策面上正在出现微调甚至转向，显然是值得高度重视的。

农村土地征收的补偿标准，是一个长期被主流舆论忽视的重要命题，这与农民在我国现实的社会公共事务中缺少话语权有直接关系。农村土地与城市土地不同的是，土地对农民来说，既是重要的生活资料，又是重要的生产资料，但是在农村土地被视为集体所有后，农民对作为自己生活资料和生产资料的土地却失去了自由支配的权力。当政府征收土地的时候，政府可以自行定一个价格，而将农民对土地的权力彻底架空。很显然，对于农村土地征收，从根本上说，不应该由政府制订一个补偿标准，让农民无条件地执行，而是必须依据市场化的原则，赋予农民充分展开市场博弈的权力。征收农村土地，实际上是政府在赎买农民的生活资料和生产资料，因此在政府与农民之间，农民不能仅仅是无条件的服从者，而应该是与政府公平博弈的一个交易者。

但是，目前对于征收农村土地，政府仍然习惯于以凌驾于农民之上的姿态来要求农民，特别是对于大幅度提高征地补偿标准态度消极。国土部这位官员认为，提高征地补偿标准，不但解决不了征地难的老问题，还会产生诸多新问题，农民对补偿标准的过高预期，会使土地征收工作更为艰难，也将使地方财政不堪重负。这种观念其实只考虑了政府的利益，将农民视为必须服从政府利益的奉献者。在土地征收过程中，由政府制订补偿的“一口价”，并且剥夺农民在土地征收过程中的利益博弈权力，这是计划经济体制下的陈旧模式，在我国已经确立了市场经济体制的现实情况下，不应该再有市场。在目前城镇化正在大规模推进的背景之下，政府借着城镇化的名义壮大“土地财政”，扩大财政收入的冲动十分强烈，如果以这样的理念来指导征地，那么，城镇化对农民来说就不是一次提升生活品质的机遇，反而会演变成对农民利益的戕害。

在城镇化大力推进的今天，加紧修订《土地管理法》，赋予农民公平的土地交易博弈权，已经成为当务之急。与此同时，政府也必须在转变行政职能的基础上，在土地征收中恪守市场化的基本原则。

周俊生（上海　学者）