20万亿土地出让金不能是糊涂账

【光靠审计，只能治标难以治本。审计本身应从土地出让金制度深入到土地制度和分税制层面，成为深化改革的台阶。】

全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息引发关注。国土资源部数据显示，全国土地出让价款从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计20万亿元。然而，记者采访发现，支撑地方财政“半壁江山”的土地出让金，长期以来“封闭运行”，从而导致违规不断，腐败滋生。

土地出让金乱象，早在审计署2008年和2010年的两次专项“体检”中就部分得到证实，土地市场中更是一直在透射其弊。长期以来得不到矫正，表面看是土地出让金管理脆弱，但实际上，对土地出让金并不缺少刚性的制度约束。土地管理法、物权法、关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知、国有土地使用权出让收支管理办法等，既对土地出让金的使用范围作出了明确规定，也对土地出让收支“两条线”管理作了明确规定。但是，土地出让金仍能游离于监管之外，总在体制外循环，这表明，从管理制度层面找不到土地出让金乱象的根源，还需从更深层面探索巨额土地出让金得不到善治的原因。

从根本上看，土地出让金乱象集中反映出的是土地出让金制度本身的弊端、地方治理的滞后以及财税制度设计与地方治政现实的不尽兼容。

一方面，土地出让金制度本身存在需要完善之处。土地出让金是土地使用环节市场化的标志，而在征地环节却仍采取计划经济式的做法。这导致土地出让金的性质难以认定：如果说土地出让金是地租，那么市场化的通用做法是依据出让年限分期征收。目前采取的一次性征收办法，又更像是征税。性质不清，给了土地出让金管理过大的操作空间，导致将土地出让金纳入地方基金预算管理流于形式。

另一方面，由于土地出让金披了市场化外衣而有计划式内涵，这等于鼓励地方尽可能以计划式的方法征地，同时以市场化的方式出让，以此获得巨额利益。这种可把握的模式尽管导致地方治理容易出现社会矛盾，但在地方治理水平较低的情境中，以各种方式获得并使用土地出让金几乎不可避免。

最重要的是，随着公共财政在财政支出中的占比迅速增加，地方治理中的公共性义务也在增加。地方财政既要满足越来越多的公共服务需求，又要满足经济增长的政绩需求，财权和事权不匹配，迫使地方先追求财，再满足事。

尽管土地出让金对盘活存量土地、有效开发土地资源作用显著，但对其存在的弊端不能再视而不见，因为土地出让金来自企业和公民对土地使用权的购买。中断多年后，审计署首次大范围对土地出让金进行审计，表明了来自政策面的态度。然而光靠审计，只能治标难以治本。此前两次对部分地区的专项审计，尽管查出了许多问题却无法扭转土地出让金乱象，已经表明了这一点。

土地出让金不能总是糊涂账。审计本身应从土地出让金制度深入到土地制度和分税制层面，成为深化改革的台阶。而审计目标是既对地方事权予以更刚性的规范，同时又赋予地方更多的财权。如此，才能使土地出让金乱象得到根本治理。

本报特约评论员 徐立凡