借立法权防范政府“有权就任性”

【良法善政，良法是前提。偏重维护部门利益的规章，难称良法，也难以获得民众的认同。以规范地方政府规章制定权限的方法，预防和遏制地方政府“有权就任性”理当积极推进。】

正在召开的十二届全国人大常委会第十二次会议审议了立法法修正案草案。草案中的地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范引发各界关注。这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。

“地方立法行政化，行政立法部门化，部门利益法制化”，这是民众对一些地方政府立法乱象的揭示。良法善政，良法是前提。偏重维护部门利益的规章，难称良法，也难以获得民众的认同。当下之中国，与1978年法制恢复重建之时相比，已经从迫切需要“有法可依”中走出，到了更渴望以“科学立法”来保障良法出台的新阶段。

在立法法上，狭义的法律仅指全国人大及其常委会通过的规范性文件。“依法治国”的意涵，并不是指地方政府借助于自己立法来治理治下的民众，而是要地方政府首先受制于国家法律，且不得逾越法律的界限。现行立法法在第8条明文设定了“法律保留”原则，其中“对非国有财产的征收”“民事基本制度”等，只能制定法律。这意味着，包括地方政府在内的所有行政机构都不能随意将“立法”之手伸向民众的钱包，或是突破上位法随意限制公民的合法权利。

地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，这是由政府的性质决定的。政府存在的全部理由，就在于它必须保障公民的自由与权利，并提升全民的公共福祉。政府的所有权力都来自于民众的授予(转授)，政府在行使管理权限时也必须以民为本，依法而为。

地方政府规章设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，一方面侵犯了立法权的领地，另一方面也直接侵害了民众利益。这种“越权立法”因通常伴随着对现有法律规定的突破，而成为“法制统一”原则的巨大阻碍。

“法制统一”是宪法第5条所确立的一项基本原则，违反这一原则即意味着违宪。无论是地方政府，还是地方规章，都应坚定不移地奉行“法律至上”，将法律奉为自身活动的指引，模范维护国家法制的统一。任何与宪法和法律相冲突的“地方立法”都是与法治原则背道而驰的。也只有各级政府模范地遵守法律，才能让人们真正形成对法律的合理预期。

虽然立法法上有“授权立法”的口子，但“授权立法”内容同样不应限制公民出行、购物、贷款等基本权利与自由，否则就是对立法精神和法律权威的挑战。如不能及时终止地方政府在规章制定上的“有权就任性”，则在法律权威流失之后，依法治国也将陷入泥沼。

近年来，破坏“法制统一”的地方政府规章屡有可见，立法法修订草案能够关注到这一现状，凸显出的正是立法者的问题意识。对部门利益法制化的立法回应，是个难能可贵的进步。以规范地方政府规章制定权限的方法，预防和遏制地方政府“有权就任性”理当积极推进。而立法法修订的另一个议题也蕴含其中:如果地方政府仍要任性地随意立法减损公民权利，立法法该咋办?