完善“管法的法”拓展改革空间

以立法引领推动全面改革

现代社会具有复杂的权力结构，公权力主要分为立法权、行政权、司法权三大类，每一类权力中又有决策权、执行权、监督权之分，现代社会的运行和发展，相当程度上有赖于不同类型和层级的公权力的相互制约和相互协调。十八届三中全会部署全面深化改革，十八届四中全会部署全面推进依法治国，在全面深化改革和全面推进依法治国现实语境中，立法机关依法用好、用足立法权，立法活动依法受到规范并获得法律保障，充分发挥立法对改革的引领和推动作用，显得尤为重要而迫切。

全面深化改革将对既有利益格局作出规范和调整，也将对既有权力结构作出相应的规范和调整，全面推进依法治国，就是要把对利益格局和权力结构的规范和调整纳入法治轨道，力求改革的每一个步骤和环节都于法有据，并适时制定和完善法律法规，巩固、发展改革的成果和效益。在此过程中，对权力结构的规范和调整必然意味着，要用一种（些）公权力去监督、制约另一种（些）公权力，或者说要强化一种（些）公权力，相应地就要弱化另一种（些）公权力，从而实现公权力结构的优化，使之能更好地提供公共管理和公共服务，推进国家治理体系和治理能力现代化。

本次立法法修正案草案新增规定，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范；没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。这项规定直接针对的是，一些地方和部门通过制定规章性文件，既擅自扩大政府部门的权力，又明显限制公民的权利（如出台各种限行、限购规定）。这项规定如果获得通过，一方面有助于限制地方政府和有关部门的权力，遏制政府部门擅权滥权，另一方面，有助于强化立法机关及其所制定法律法规的权威，充分发挥立法引领和推动改革、规范和调整既有权力结构的作用。

以完善立法编织“制度笼子”

2013年1月，习近平总书记在中央纪委第二次全体会议上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。“把权力关进制度的笼子里”，逐渐成为以制度制约监督权力，防止权力异化腐化的共识。李克强总理在今年的政府工作报告中强调，大道至简，有权不可任性。与“把权力关进制度的笼子里”相呼应，“有权不可任性”也成为以简政放权制约监督权力的共识。

如何有效制约监督公权力，是政治体制发展和改革永恒的命题。把权力关进制度的笼子里，使权力不可任性、不能任性，关键要编织一个坚硬、严密的“制度笼子”，才能确保权力既不能把“笼子”打破，也不能轻易从“笼子”的缝隙中钻出来。全面推进依法治国，要求这个“制度笼子”首先是法律制度的笼子，编织“制度笼子”首先是要完善立法，健全法律制度，使权力的运行和对权力的规范和调整都有法可依、有法必依，使各种权力的行使包括立法权的行使，以及一种（些）权力对另一种（些）权力的制约和监督，包括人大对“一府两院”的监督等，都在法治的轨道上进行。

另一方面，以公民权利代表的各种权利主体，也要参与到编织“制度笼子”中来。本次立法法修正案草案，从健全法律草案起草机制，完善立法论证、听证，完善法律草案公开征求意见等方面，进一步拓宽了公民参与立法的渠道。以此为新起点，公民不断扩大有序的政治参与，在社会政治生活中依法行使知情权、表达权、监督权，以公民权利加大对公权力的制约和监督（包括并不限于对各级人大行使各项权力的制约和监督），将成为编织好、看管好“制度笼子”的重要力量。