完善“管法的法”拓展改革空间

十二届全国人大三次会议昨天听取立法法修正案草案的说明。去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案，修改条款占1/3。本次全国人大会议将对草案进行三审，这也是十二届全国人大两年来首次在代表大会层面审议一部法律草案。开征新税须由全国人大制定法律、地方规章不得减损公民权利等，成为本次修改的亮点。

立法权直接体现国家权力

我国宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。宪法和法律赋予了全国人大和地方各级人大多种权力，包括制定法律的权力、监督“一府两院”的权力、决定重要人事任免和重大事项的权力等，其中立法权是至关重要的一项权力，直接体现了人大作为国家权力机关所执掌的国家权力。

立法法作为一部规范所有法律的法律，被称为“管法的法”、“小宪法”，在现行法律框架中具有突出的重要地位。本次全国人大会议审议立法法修正案草案，旨在修正、完善一部与立法权密切相关的法律，是最高国家权力机关“为立法权行使立法权”，在全国人大的立法活动中具有特殊而重要的意义。

狭义的立法是指全国人大制定法律和地方人大制定地方性法规（自治条例和单行条例），广义的立法还包括行政机关制定行政法规、国务院部门规章和地方政府规章，其中由人大机关制定法律、地方性法规，是最典型、最核心的立法行为，人大机关必须理直气壮、不折不扣地行使这一权力，才不至于辜负和辱没宪法法律赋予的立法权。本次立法法修正案草案涉及的税收立法权问题，就十分鲜明地凸显了人大“守住”立法权的重要价值

去年底至今年初，成品油消费税连续多次上涨，公众质疑财政部调整燃油税太“任性”。然而财政部倍感“委屈”，辩称调整燃油税乃是有法可依——1985年全国人大及其常委会将税收立法权授予国务院，相关部门可根据国务院出台的暂行条例征税，2009年1月1日开始施行的《消费税暂行条例》规定，成品油消费税调整由财政部和国税总局起草意见后上报国务院，由国务院审批通过后实施。燃油税调整引发争议的关键，就在于调整税收作为一种税收立法权，到底是属于行政机关（国务院），还是属于立法机关（全国人大）。按照税收法定的原则，这种权力当然属于立法机关，但由于1985年全国人大及其常委会已将这一权力授予国务院，这一权力事实上就成为行政机关的权力，于是，财政部调整燃油税尽管显得太“任性”，严格说来并没有违法。

本次立法法修正案草案将税收的专属立法权单列，规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律。这一规定明确，税收立法权作为一项国家权力，属于作为最高国家权力机关的全国人大，意味着全国人大将收回30年前被“转让”出去的税收立法权，这对行政机关和政府职能部门调整税收太“任性”的现象，将形成严格有效的遏制。

以立法引领推动全面改革

现代社会具有复杂的权力结构，公权力主要分为立法权、行政权、司法权三大类，每一类权力中又有决策权、执行权、监督权之分，现代社会的运行和发展，相当程度上有赖于不同类型和层级的公权力的相互制约和相互协调。十八届三中全会部署全面深化改革，十八届四中全会部署全面推进依法治国，在全面深化改革和全面推进依法治国现实语境中，立法机关依法用好、用足立法权，立法活动依法受到规范并获得法律保障，充分发挥立法对改革的引领和推动作用，显得尤为重要而迫切。

全面深化改革将对既有利益格局作出规范和调整，也将对既有权力结构作出相应的规范和调整，全面推进依法治国，就是要把对利益格局和权力结构的规范和调整纳入法治轨道，力求改革的每一个步骤和环节都于法有据，并适时制定和完善法律法规，巩固、发展改革的成果和效益。在此过程中，对权力结构的规范和调整必然意味着，要用一种（些）公权力去监督、制约另一种（些）公权力，或者说要强化一种（些）公权力，相应地就要弱化另一种（些）公权力，从而实现公权力结构的优化，使之能更好地提供公共管理和公共服务，推进国家治理体系和治理能力现代化。

本次立法法修正案草案新增规定，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范；没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。这项规定直接针对的是，一些地方和部门通过制定规章性文件，既擅自扩大政府部门的权力，又明显限制公民的权利（如出台各种限行、限购规定）。这项规定如果获得通过，一方面有助于限制地方政府和有关部门的权力，遏制政府部门擅权滥权，另一方面，有助于强化立法机关及其所制定法律法规的权威，充分发挥立法引领和推动改革、规范和调整既有权力结构的作用。

以完善立法编织“制度笼子”

2013年1月，习近平总书记在中央纪委第二次全体会议上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。“把权力关进制度的笼子里”，逐渐成为以制度制约监督权力，防止权力异化腐化的共识。李克强总理在今年的政府工作报告中强调，大道至简，有权不可任性。与“把权力关进制度的笼子里”相呼应，“有权不可任性”也成为以简政放权制约监督权力的共识。

如何有效制约监督公权力，是政治体制发展和改革永恒的命题。把权力关进制度的笼子里，使权力不可任性、不能任性，关键要编织一个坚硬、严密的“制度笼子”，才能确保权力既不能把“笼子”打破，也不能轻易从“笼子”的缝隙中钻出来。全面推进依法治国，要求这个“制度笼子”首先是法律制度的笼子，编织“制度笼子”首先是要完善立法，健全法律制度，使权力的运行和对权力的规范和调整都有法可依、有法必依，使各种权力的行使包括立法权的行使，以及一种（些）权力对另一种（些）权力的制约和监督，包括人大对“一府两院”的监督等，都在法治的轨道上进行。

另一方面，以公民权利代表的各种权利主体，也要参与到编织“制度笼子”中来。本次立法法修正案草案，从健全法律草案起草机制，完善立法论证、听证，完善法律草案公开征求意见等方面，进一步拓宽了公民参与立法的渠道。以此为新起点，公民不断扩大有序的政治参与，在社会政治生活中依法行使知情权、表达权、监督权，以公民权利加大对公权力的制约和监督（包括并不限于对各级人大行使各项权力的制约和监督），将成为编织好、看管好“制度笼子”的重要力量。