《立法法》修订，如何度过过渡期

昨天下午，十二届全国人大三次会议听取了立法法修正案草案的说明。今年的全国两会之所以备受关注，其中一个原因就是要审议修订《立法法》，这也是该法律颁布实施15年来首次进行修订。

《立法法》是规范立法行为的法律，是定法之法，也就是说，国家有关立法的活动，都应该按照立法法的规定执行，而法律本身，则是社会治理的规范和依据。从这个意义上想想看，就应当形成常识：立法法是落实“依法治国”原则的国之重器，所以需要人代会予以审议、表决，彰显其重要性。

去年下半年，在全球油价一路下跌的时候，发改委却接二连三提高燃油税，引人关注。后来人们知道，发改委的决定是有法律授权的，全国人大及其常委会于1984年和1985年曾经两次授权国务院立法，因此从程序上和法律上，是挑不出毛病的。然而这一折腾，确认了人们对“税收法定”这一原则的认知，所以在今年全国人大第一场新闻发布会上，有记者就问出了这一尖锐问题。

傅莹回答，税收法定原则的落实，也已经在这次立法法的修订范围之内，如果获得通过，将最终于2020年之前，全面落实税收法定原则。目前，我国有18个税种，然而根据之前的授权，只有个人所得税、企业所得税和车船税由人大及其常委会制定的法律开征，其他税种，均由国务院以暂行条例的形式开征，不仅税种占了大头，税收收入更是占到70%。

应该看到，按照现代治理的要求说，中国还是一个很年轻的国家。传统文明很古老，但对于现代国家治理体系的建设，却还很年轻。在现代国家治理的过程中，税收体制的建立至关重要，不是一蹴而就的，欧美国家，这个过程长达数百年。对于我们来说，必然有一个实践先行、而后法律确认的过程。

然而，暂行条例必然是暂行的，不可能永久暂行下去，需要有个法律认可的过程，否则依法治国的原则就无法体现，现代国家治理体系也就无从谈起。而从现实来看，一个经济总量已经跃居世界第二的经济体，也到了把“税收法治”的原则从文字变为现实的时候了。

罗马不是一天建成的，现代税收体制的确立，也不是一纸法律通过之后就会立刻变成现实的。税种是否需要调整，有没有需要合并的，有没有需要新设的，税率是否需要调整，都需要花较长时间，在“税收法定”的原则下，经过充分论证、讨论，并在人大及其常委会的确认下逐步明晰，因此，将“税收法定”原则的最终落实年限定为2020年，应当是恰当的。

然而，需要指出的是，这5年的过渡期，应当是按照“依法治国”的精神，逐步实现“税收法定”的落实期，是“有权不可任性”的实践期，绝不是部门利益“有权不用，过期作废”的突击期。人们已经见过太多在某项政策到期之前，或是某个官员在任期将近之前的各种突击：突击消费、突击提拨、突击执法……绝不希望在落实“税收法定”之前，再看到类似突击调整的场景。

要预防这种“有权任性”的事儿，还是要回到法治的轨道上。正如傅莹在3月4日的十二届全国人大三次会议新闻发布会上所强调的那样，以公民的福祉为前提，任何决策，条例也好、规定也好，只要没有上位法律、法规依据的，就不能减损公民权利，也不能随意增加公民的义务。

旧制度的废止，到新制度的确定，都有一个类似的过渡期。这样的过渡期，考验的不仅仅是依法治国的原则是否能得到有效落实，还关系到权力自我限制的高尚品格。这对于现代国家治理体系的建立，至关重要。