养老金改革该如何把控风险

每年全国人大和政协“两会”期间，都是政府部门和媒体、民众就各界关心的问题进行集中交流的重要契机。3月5日李克强总理作的政府工作报告有14次提及“养老”。在11日召开的全国政协十二届三次会议记者会上，全国政协委员、国务院人力资源和社会保障部副部长胡晓义就自称“没有一天不被媒体追问”，他最近对养老金问题频频做出的权威发布，确实也颇引人注目。

全国职工养老保险总体收支平衡

中国共产党十八大以来，多项养老领域的重大改革相继“破冰”，如新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险2014年合并为城乡居民基本养老保险，今年1月其基础养老金最低标准又从每人每月55元提高至70元；企退人员养老金则实现十一连涨。李克强所作政府工作报告里还提出，企业退休人员基本养老金标准要提高10%；降低失业保险、工伤保险等缴费率；继续提高城乡低保水平，提升优抚对象抚恤和生活补助标准。但这并不会导致养老保险支出失控。

胡晓义提供的数据称，去年全国职工养老保险（不包括城乡居民非就业群体）总收入2.53万亿元人民币，支出是2.17万亿元，收支结余3500多亿，可以说收支平衡，但有3个省份当期收不抵支，动用了历史结余的基金。据他分析，造成这种情况有三大原因：

一是地区经济社会发展差异较大。各地抚养比（在职缴费者和退休人员的比例）差异非常大。抚养比高的地区在某些年份出现收不抵支，并不奇怪。

二是老龄化速度快。2013年全国老龄化率是14.9%，2014年的初步数据显示已达15.5%。如果老龄化率继续增高，到2050年中国可能面临平均1.3个职工养一个退休人员的结构，挑战可能更为严峻。

三是目前中国经济进入新常态，经济增速进入中高速的阶段，养老保险的福利刚性始终存在。胡晓义这话有些委婉，说得更直白一点，就是在很长的一段时间内，我们将不再能见到以前不难见到的、超过10%的全国性经济年增长率（用国内生产总值即GDP来衡量），甚至不无可能向7%以下滑落。但是，古今中外的一个共有现象是包括养老金在内的福利待遇增加容易削减难。这在人性上是所谓的“由俭入奢易，由奢入俭难”，而民众也会预期物质生活水平不断提高。

我国自改革开放以来，除了上世纪九十年代初的三年徘徊外，总体上经济逐年明显增长，老百姓对一日更比一日好的期待值更为强烈。故有的省份虽然养老保险收入不敷使用，仍然不会轻易削减养老金标准。

养老金筹措仍将多管齐下

胡晓义提出了五大措施来筹集养老金，这也与学界的一般认识大体相仿。

一是继续扩大社会保险覆盖面，改善抚养比，让更多人来参保缴费，使抚养比提高的速率降低。例如，今年1月国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，将近4000万人要新加入缴纳养老保险的队伍。具体的人群范围、待遇计算标准、过渡性措施、系数和指数的确定等都将次第展开。而这与其说是一种为了体现更多公平的措施，不如说本质上是加强资金筹措的一种措施。因为机关事业单位和企业本身是很不相同的人生道路选择模式，前者收入变化不会太大，而后者与中短期业绩紧密结合，养老金待遇未必应当一致。事实上，并轨后，机关事业单位养老保险基金仍然是独立于企业职工养老金管理的。这是由于机关事业单位有编制控制，不能随意进人，而退休人员却逐年增多，故抚养比比企业高。如果机关事业单位保险基金和企业职工养老保险基金混用，必然是前者去“吃”后者。

与此同时，企业也不必担心养老金负担加重。李克强9日在参加黑龙江代表团审议时已明确，当前经济下行压力继续加大，企业利润不高，对于养老金的正常缺口，国家会尽力支持，而不会提高养老金的征缴比例。

二是提高统筹层次。通过更大面积、更大范围的资金调剂来提高资金使用效率，均衡地区负担。我国现行的养老金制度还不能在全省范围内实现统筹，即哪怕在同一个省里，想到另一个城市去领取养老金，也并不方便，更不用说不同地区在收支方面的苦乐不均了。这对低层劳动力如农民工尤为不利，对弥合城乡之间的差距也有着很大的消极影响。而国家的长远目标则如今年的政府工作报告再次申明的，是推进城镇职工基础养老金全国统筹。

三是用积累的资金投资运营。现在中国职工养老保险金已经有3万多亿元的结余，若结余基金进行市场化、多元化的投资，就能取得更好的收益，缓解资金不平衡压力。为了有效保值增值、“跑赢CPI”，国内外诸多养老基金包括2000年成立的全国社会保障基金都会从事证券投资和实业投资，而不只是存在银行收取微薄的利息。但是金融市场风险和收益并存，如何有效地考核基金运营者的业绩，给予适当的激励和约束，仍然需要不断摸索。

四是拓宽资金渠道，进一步拓展新的筹资渠道。国家多年来一直在尝试通过国有股的减持、划转等来为社会保障资金提供补充的途径。这些庞大的、在法理上由全民所有的国有企业资源，应当具有为我国居民的养老金提供最终资金保障的功能。

五是渐进式地推迟退休年龄。

“中人”待遇通过“2+1+1”保障

目前我国养老金的基本制度是社会统筹与个人账户相结合的制度模式，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合。其中最复杂的是“中人”的待遇。1997年开始企业养老保险制度改革时，政府把已经退休的叫“老人”，新参加工作的叫“新人”，改革前参加工作、改革后退休的叫“中人”。十五年来已有6000多万“中人”退休。现在机关事业单位也出现了“中人”，“中人”可谓是当前各行各业的主力。

根据胡晓义的界定，“中人”养老保险将来的待遇结构是“2+1+1”。首先是两个普遍性的养老金待遇结构：基础养老金和个人账户养老金。一个“+1”的是过渡性的养老金，就是因过去年份机关事业单位没有缴费而视同缴费计算的过渡性养老金，这种安排既是“法不溯及既往”而对人们的合理预期的保护，同时也使得养老金改革更具操作性，是“中人”和新人的不同之处。再“+1”就是单位自身的职业年金。

故而，虽然以后养老金都会过渡到由社保机构发放，而不是由原单位发放，但在一个较长的时期内，不同地区、不同行业、不同单位，更不用说不同个人之间的养老金水平由于缴费年限和基数的不同，还是会有差异，这也是由每个人退休前的工作难度强度等决定的。养老金改革并不是搞大锅饭平均主义，整个社会收入机制的改革和合理化的主战场也不应该是养老金领域。