直通屏山|福建|时评|大学城|台海|娱乐|体育|国内|国际|专题|网事|福州|厦门|莆田|泉州|漳州|龙岩|宁德|南平|三明
您所在的位置:东南网 > 西岸时评> 时政观察 > 正文

公路收费体制的困局与变革方向

2015-08-24 08:13:22 徐立凡 来源:京华时报  责任编辑:孙劲贞   我来说两句
分享到:

  漫画张建辉

《收费公路管理条例》修订稿8月20日结束征求意见。在一个月的征求意见过程中,引发争议最大的是“长期收费”。修订稿提出,政府收费公路中的高速公路不再规定具体的收费期限,以实际偿债期为准,确定收费期限,债务偿清后将实行养护管理收费。

从收费期限届满必须终止收费到债务偿清后收取养护费,高速公路收费或将长期化、制度化。为什么会出现这种变化?长期收费的法理性是否充足?是否涉及重复收费?这些疑问背后,不仅折射出部门立法与公众立场出发点的差异,也折射出围绕收费公路的建设、运营和养护,由历史和现实共同结成的复杂利益格局。不对这些进行梳理,就无法厘清公路的公共属性与收费体制间的关联,就无法对高速公路收费长期化的是与非做出清晰判定。                                 

现行收费体制的背景与困局

对新版《收费公路管理条例》来说,其命题不仅是解释清楚调整公路收费的合理性,还包括能否对收费公路的利益格局予以适当调整。

公路具有公共产品的所有特征,理论上应当由政府财政承担相应费用。政府财政取之于民,因此公众从公路的建设环节开始其实已进行了购买,如果公众在使用公路时需要二次购买,相当于变相加税。就此而言,公路不应收费。但是,从中国的公路发展历程来看,早期公路建设期间由于政府财政紧张,公路的建设与运营主要依靠市场融资完成,由此形成的债务关系必须通过让公路成为市场主体的方式解决。于是,借钱修路、通过出租公路运营权还债成为中国公路建设的基本模式。这种模式赋予了公路收费最大的法理性:能否欠债还钱,事关能否遵守基本市场法则,甚至事关地方投资环境优劣。

在公路由公共产品转化为利益主体之后,将公路的运营权剥离出来作为还债平台就成为必然选择。同时规定收费期限,意在解除债务关系后重新厘定公路的公共属性。

随着形势的变化,上述设计面临严峻考验。一方面,近年来高速公路建设进程加快、建设成本不断攀升,基于以前的价格标准测算出来的收费期限已无法按时偿清贷款。根据交通运输部发布的《2014年全国收费公路统计公报》,2014年全国收费公路亏损1571.1亿元,比2013年增加240%,除西藏、海南两省区没有收费公路外,其他29个省区市中25个省份2014年收费公路出现严重亏损。这意味着收费公路亏损已成地方债务危机的一个主要风险源。如果继续按照过去按期限收费的方法行事,高速公路亏损就可能演变为更大危机。另一方面,随着公路在地方经济和社会发展中所起的作用越来越大,因债务关系而生成的公路利益的内涵也在不断演变:地方政绩需要建设公路体现,地方财政需要公路收费提供支持,不法寻租需要公路作为通道。在这种情况下,公路收费不仅是保证地方债务危机可控的需要,也成了诸多寄生于公路的利益诉求的惯性需要。

因此,对新版《收费公路管理条例》来说,其命题不仅是解释清楚调整公路收费的合理性,还包括能否遏制地方债务风险和金融风险,能否对收费公路的利益格局予以适当调整,使之向有利于公共利益的方向倾斜。能否体现这种政策意图,决定着公众对新版《收费公路管理条例》的认可程度。

修法的政策导向与现实阻碍

只有把维护公共利益放在修法首要位置,再对照现实提出债务问题的解决之道,才能消除争议,作出能令公众信服的解释。

公共事务立法必须体现公共立场。对于公路来说,能否提供基础性、均等化的公共服务应处于修法的首要位置。早在4年前,交通运输部就曾透露,将通过构建收费和不收费两个路网体系,满足基本公共服务需求,其中占全国公路总里程96%的公路将免费使用。新版修订稿继承了这一思路,强调全国公路网中占公路总里程97%左右的普通公路是主体,未来收费公路将集中在占比3%的高速公路。也就是说,高速公路长期收费无碍公路主体兑现公共属性。但是,尽管新版条例体现了重视公共服务的政策导向,在现实情境中却很可能遭遇种种阻碍。

首先,目前不仅高速公路在收费,一级公路、特许经营公路也在收费,按规定不应收费的次等级公路收费也屡见不鲜。如何迫使这些收费公路停止收费,将收费权集中于高速公路,新版条例既无时间表也无配套方案准备。这意味着,公路乱收费现象无法得到遏制,有法理支撑的高速公路收费理直气壮,没法理支撑的非收费公路照收不误,只会进一步削减公共利益。

其次,表面看“用路者付费”的原则符合市场规律,但价格体系并非市场决定,而是收费公路利益链条决定的。

高速公路的价格基础主要由借贷修路时形成的债务、运营和养护费用决定,但债务数据、营收数据、养护成本等公众一无所知。在公路管理部门公布的数据中,甚至出现过前一天还严重亏损,第二天就改为盈利这样令人疑窦丛生的“技术失误”。不光是财务数据模糊不清,不少收费公路的产权关系也是如此。为了避免收费期限终止后利益流失,不少收费公路通过改扩建、产权转让、上市交易等方式让产权和债务关系变成了外界难以探知的“黑洞”。在市场难以发现价格、监督运营、矫正错误的情况下,“用路者付费”实际上等同于为黑洞买单,这显然不能称作公平交易。

第三,尽管新版条例针对过去的不当行为作了一些规范,但多是原则表述而缺乏实操手段。比如,规定不收费公路资产不得转让和上市交易,但如何保证公路产权转让时的资产评估真实可信,如何防止地方政府部门因地方利益需要变相转让公路资产没有说法。类似漏洞还有不少。

缺乏对公共利益的刚性保护,缺乏对公路既得利益者的刚性规范,这是修订稿引发争议的主要原因。只有把维护公共利益放在修法首要位置,再对照现实提出债务问题的解决之道,才能消除争议,作出能令公众信服的解释。

相关阅读:

打印 | 收藏 | 发给好友 【字号
心情版
相关评论
今日热词
更多>>福建今日重点
更多>>国际国内热点
  • 新闻图片
更多>>娱 乐
  • 点击排行
  • 三天
  • 一周
  • 一月
关于我们 | 广告服务 | 网站地图 | 网站公告 |
国新办发函[2001]232号 闽ICP备案号(闽ICP备05022042号) 互联网新闻信息服务许可证 编号:35120170001 网络文化经营许可证 闽网文〔2019〕3630-217号
信息网络传播视听节目许可(互联网视听节目服务/移动互联网视听节目服务)证号:1310572 广播电视节目制作经营许可证(闽)字第085号
网络出版服务许可证 (署)网出证(闽)字第018号 增值电信业务经营许可证 闽B2-20100029 互联网药品信息服务(闽)-经营性-2015-0001
福建日报报业集团拥有东南网采编人员所创作作品之版权,未经报业集团书面授权,不得转载、摘编或以其他方式使用和传播
职业道德监督、违法和不良信息举报电话:0591-87095403(工作日9:00-12:00、15:00-18:00) 举报邮箱:jubao@fjsen.com 福建省新闻道德委举报电话:0591-87275327