城市未来发展要走科学发展新路

去年底中央召开城市工作会议。前天，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（简称《意见》）印发，这是为落实会议精神的首个最高层级的框架性文件。其中提出，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。

把“城市规划”挺起来亟须刚性法治开道

鲁宁

该“若干意见”从强化城市规划入手，涵盖创新城市治理方式等各个方面。由于涵盖面非同以往，舆论已将“若干意见”之发布，视为“中央时隔37年再次部署城市未来发展‘路线图’”。

1980年代以来的三十余年间，国内大小城市的“城市病”已十分严重。由于“城市病”已严重影响市民生产与生活，严重影响市民健康与安全，危及城市可持续发展，故而，社会舆论亦愿意对中央城市工作会议及新出炉“若干意见”所开药方之疗效予以期待。

医治“城市病”必对症下药。最管用的首味药，非法治建设和管理莫属。

医治“城市病”务必标本兼治，以治本为主。若要治本，则先要找出“城市病”的病源，致力于通过若干年之努力，将“城市病”的病根铲除。何为“城市病”之病根？其反映至表观病相，乃规划的失缺、残缺、粗糙、软弱，规划的随意变更和推翻，以及权力对规划的随心所欲，甚至恣意蹂躏和践踏。

事实上，从1980年代初“城市病”开始在国内生成蔓延之时起，防控和医治“城市病”，应该说总体遵循了法治为先的正确理路。1989年底，国内各类成文法立法尚十分薄弱，但《城规管理法》却已率先得以颁行。2007年，眼瞅着“城市病”不断加剧，新版《城规管理法》颁行，但“城市病”依然呈继续恶化中。

就此，人们难免会对首味药的疗效产生怀疑，甚至对整个医治理路提出质疑。与“两疑”相伴，人们和整个社会舆论，则更加对发达国家城市的治理现状尤其是中小城市的可宜居性，表达感性的羡慕与叹服。问题和困惑还在于，国内依法管市、治市的法治理路，恰是参照发达国家之普遍做法——难道说，这又是洋为中用所导致的水土不服？稍作较真辨析，结论却并非如此。

需要挑明的是，国外依法管市、治市之所以见效，在于国外城市政府只有规划权限而无土地支配权限，城市规划一旦以立法形式被确立，政府因无土地支配权限，而相应消解了随意改变、肢解、推翻规划的原始冲动，从而大体确保并逐步固化了政府制定并监督规划实施的“裁判者”身份。所以，国人很少听闻国外城市政府换一任市长就换一张规划的事情，更很难上演不当大拆大建的荒诞剧。国内的情形是，大小城市的市长左手制定规划，右手支配土地。当二者发生“冲突”时，势必出现左手让位于右手的荒诞事。

从本质上说，规划之所以成为贴在墙上的“另类壁纸”，并非在于市长主观意愿和权力，而在于大大小小的、常常考虑欠周全的、甚至是唯经济数据好看至上的不当用地项目。由于对发展硬道理的片面理解和曲解，不当项目建设越甚，规划必成一张法制空文。如是习以为常，不光城市的“大饼”越摊越大，正常乃至急需的民生项目用地却不时遭挤占，因为这类项目往往不能直接为地方带来GDP。

找准了“城市病”之病源，在基本土地制度不容改变乃至决不可轻率改变的约束条件下，为确保“若干意见”切实落地，再次修改《城规管理法》，尤其要对追责法条进行增补、细化、淬火，明确追责主体的工作已刻不容缓。更重要的是，对随意更改规划的市长们加大追责力度。

若以上两条都能大体落地，再辅以其他必须的刚性配套性约束措施，国内大小城市方有望逐步走出一条科学发展的新路来。拿中央城市工作会议所定基调，就叫“开创城市现代化建设的新局面”。