封闭住宅小区该怎么“打开”

作者：张学良

《中共中央　国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》近日印发。《意见》指出，“我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”，同时“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”，这一条广受关注并引发热议。

中国的封闭住宅小区是由单位福利制度向市场化转型过程中形成的，由于其强调安全、私密以及良好的社区归属感，迅速成为城市居民主流居住模式。有学者统计，本世纪初，封闭住宅小区在城市改造和新建社区中的比例就占80%，今天可能更高。而在国外，封闭社区也不鲜见。数据显示，2002年美国有700万个家庭居住在封闭小区。这些封闭小区形成的社区边界创造了小范围的领域感；　对外来人员和车辆通行的设限，也使之安全且便于管理。

既然封闭住宅小区存在很多优点，为何现在中央提出将来不再建封闭住宅小区，还要打开已有的封闭住宅小区呢？其根本原因在于，当前中国城市发展进入了一个新阶段，快速城市化进程中积累的矛盾亟待解决。过去几十年，中国的城市发展盲目追求规模扩张，环境污染、交通拥堵、公共服务供给不足等问题不断凸显，盲目求大的封闭住宅小区与单元大院在城市中割裂出一片片“孤岛”，城市内缺乏“毛细血管式”的小路；同时封闭住宅小区的大量出现，可能使得城市空间正义不断遭到侵蚀，一些公共空间变成了私有；封闭住宅小区不便于城市中人的流动与交往，还可能会由于居住的隔离导致居民群体之间的空间歧视和排斥。因此，2015年12月召开的中央城市工作会议就指出，要防止城市“摊大饼”式扩张，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。作为主要实现途径之一，封闭住宅小区的开放以及街区制的实施，无疑能对交通的疏缓、城市活力的增加以及城市内部“居住隔离”的打破等提供一种良好的解决思路。

“开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区”人人向往。然而，要从根本上改革封闭住宅小区模式，不仅是一个规划问题，也是一个社会问题，还有很多工作要做。首先，要注意成本—收益分担的设计。封闭住宅小区并非纯粹的公共产品或私人产品，居民在购买住房的同时也支付了公共设施和维修费用，而目前较多的质疑也正集中于“业主承担了道路、绿化等服务成本，然后将之共享给社会”，因此未来小区业主应当承担的成本与其可以享受到的收益应该进一步明确。其次是要与法律条文衔接，例如《中华人民共和国物权法》第六章指出，除了属于城镇公共道路外，建筑区划内的道路属于业主共有，而《意见》指出“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”，这里“逐步打开”意味着要有更为详细的时间表，需要更加重视市场化的手段与法律的衔接。2月23日，最高法在回答“开放小区是否违背物权法”的提问时也指出，目前《意见》属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法治化的过程。第三，在开放过程中要注意因地制宜。从国外的经验看，街区制建设的确能够有效缓解交通拥堵、增加城市活力以及消除城市居住隔离，但是在我国不同城市以及城市发展的不同阶段，城市管理面临的问题各不相同，在进行政策落实时应当因地制宜，突出各自的重点。第四是进一步加强顶层设计。封闭住宅小区的开放实际上是政府、开发商以及居民群体之间的博弈过程，政府要加强城市管理的分步设计，比如出让地块的面积不能过大、公共服务能力相应提升、居民安全与私密性要有保障以及居民权利与义务的统一等，进一步注重需求导向的街区规划和设计，加强公众参与，同时也要加快城市建设反馈机制，避免民众、市场和政府之间出现较大的认识分歧。（张学良）

　　（作者为上海财经大学城市与区域科学学院副院长）