倚重小汽车交通的城市之痛

自上世纪90年代起,架桥修路一直是北京城市建设的重头戏,可道路却是越修越堵。北京的地面交通长期倚重小汽车交通,以道路建设满足小汽车交通需要,已使拥堵问题陷入“面多加水、水多加面”的恶性循环,旧城区不但成为交通拥堵的重灾区,还在城市建设中遭到大马路切割,许多路段失去了宜人的街道尺度。

《北京市2015年暨“十二五”时期国民经济和社会发展统计公报》显示,2015年末,北京市机动车保有量561.9万辆,其中,私人汽车440.3万辆,私人汽车中轿车316.5万辆。北京交通发展研究中心的数据显示,北京的小汽车使用水平是东京的4倍,北京五环内使用小汽车的比例为32%,而东京相同范围内使用小汽车的比例是8%。

如果继续推行以小汽车为主导的地面交通政策,一如既往地在中心城区,甚至在极其敏感的旧城区通过道路建设、停车位建设为小汽车提供更多的优先权,不但会使北京的交通拥堵之结越拧越紧,还将与大气污染治理、历史文化名城保护形成更加尖锐的矛盾。

交通政策比交通工程重要

如果一个城市的交通以小汽车为主导,则必须以低密度的城市形态与之匹配,否则就会出现难以想象的拥堵

回顾北京交通发展历程,总结国际经验,我们不难看到,一个城市如果交通政策选择失当,即使路修得再多再宽,也于事无补。交通政策与城市形态存在着对应关系,交通政策比交通工程重要。

从交通政策与城市形态的对应关系上看,如果一个城市的交通以小汽车为主导,则必须以低密度的城市形态与之匹配,否则就会出现难以想象的拥堵。美国的洛杉矶为适应小汽车发展,将三分之二的城市土地用来修交通设施。美国另一个著名的汽车城市底特律,沿着高速路低密度蔓延,其城市边界甚至难以确定。

这类城市以极高的土地与能源消耗为支撑,甚至拖累了国家的能源安全。仅占世界人口5%的美国,消耗了世界石油产量的26%。在美国南部各州,即所谓“阳光地带”,平均每个家庭每天至少要有14次汽车出行,每年至少花1.4万美元来养两辆车。为确保石油安全,美国每年要在波斯湾投入巨额军费,并急于寻找可替代能源。

过度发展的小汽车交通,给城市生活造成一系列负面影响。底特律由此出现市中心衰败,城市生活荒漠化,市政府入不敷出而宣告破产。洛杉矶则不幸成为“空气污染之都”,为治霾消耗了60多年光阴。

与之形成反差的是,一些南美与欧洲城市作出明智选择,即坚持发展高密度城市,鼓励城市生活多样性的发育,在较短时间内通过路权的重新分配,实现公交主导的交通战略。

哥伦比亚首都波哥大是一个拥有700多万人口的城市,曾是著名的“堵城”和“霾城”。可是,从1998年到2001年,这个城市果断调整交通政策,变小汽车主导为公交主导,将城市干道的快速公交专用线增至四条车道,连接成网,仅用三年时间,就走出了困境。

波哥大还建设了拉丁美洲规模最大的自行车道路网络、世界上最长的步行街、通往城市最贫穷地区的数百公里长的人行道,以最多的路权保障,使“公共交通自行车步行”成为高效而舒适的交通方式,一举改变了整个城市对小汽车交通的依赖,并规定每年有两个工作日禁止私家车进入全市3.5万公顷的范围,限制小汽车驶入古城中心区。

变小汽车主导为公交主导,决不是象征性地在城市里画出几条公交专用线而已,而是实实在在地把存量路权最大限度地向公共交通分配,形成覆盖全市的快速公交体系。领导这场改革的波哥大市长恩里克·佩尼亚洛萨树立了这样的理念:占城市人口20%的小汽车使用者,不应该占用城市80%的道路面积,应该把80%的道路面积还给80%的市民。

他的理念看似激进,却得到市民的欢迎,因为公交主导的交通战略有效解决了这个城市看似绝望的拥堵与空气污染问题,不需要投入巨资,更不需要大拆大建宽马路。城市的路权重新分配之后,街道开始由步行者“统治”,城市生活复兴了。小汽车的行车道虽然减少了,但也不拥堵了,因为公共交通迅捷稳定,大家没有必要再开着车上下班了。

同样成功的案例,还包括法国古城波尔多。这个城市也曾经拥堵不堪,但市政当局将城市干道三分之二的路权分配给了公共交通,就事半功倍,成功治堵。

交通工具“均衡发展”之惑

在北京,公交汽车被淹没在小汽车的海洋里。北京市的快速公交并不像波哥大那样形成覆盖全市的网络

一个城市很难通过各类交通工具的“均衡发展”获得成功,必须在通勤模式的顶层设计上,在小汽车与公共交通之间进行明智抉择。

不同于洛杉矶和底特律,也不同于波哥大和波尔多,北京的交通政策与城市形态呈现“错位发展”之势,这个城市的地面交通长期被小汽车“统治”,像洛杉矶或底特律那样,可它并不是一个低密度城市,就城市形态而言,北京与波哥大、波尔多实为一类,皆是历史上形成的高密度城市。

在北京,公交汽车被淹没在小汽车的海洋里。北京市的快速公交仅在几条路线上开通,并不像波哥大那样形成覆盖全市的网络。

2014年6月,中国社会科学院发布的《生态城市绿皮书》预计,到2014年底,北京公共交通出行比例将达48%,即将步入公共交通主导城市交通的时代。

可是,很难说公交出行比例超过50%,就实现了公交主导。东京是公交主导型城市,其相关数据是:在东京23个区,公共交通承担着70%的出行,在城市中心区,90.6%的客运量由有轨交通承担,车站间距不超过500米。

进入新世纪以来,北京地铁快速发展,截至2015年12月26日,北京地铁共有18条运营线路,组成覆盖11个市辖区、总长554公里运营线路的轨道交通系统。

日承载逾千万人次客流的地铁交通,使北京的公交出行比例稳步提升。但这个城市的地面交通对小汽车的倚重没有改变。北京古老的胡同已被小汽车塞满。2016年北京市两会上,市交通委员会有关负责人表示,将吸引社会资本参与城市公共停车设施建设,不断增加车位供给。这意味着城市有限的公共空间资源,仍将为小汽车的使用提供更大方便。事实上,近年来北京市已在一些路段拆除了人行道,以便为小汽车让出更多车道。

尽管《北京2016年人代会政府工作报告》提出,落实缓解交通拥堵行动计划,全力抓好建设、管理、服务,中心城绿色出行比例提高到71%。但在小汽车的使用同样受到支持的情况下,这一目标将在多大程度上得到实现,仍有待观察。

本该此消彼长的小汽车与公共交通,在北京齐头并进地发展着。事实上,在北京的地面上,享有最多路权的小汽车同样失去了效率,并成为雾霾的制造者之一,像洛杉矶那样。北京长期以来致力于在高密度的城市环境里,让小汽车交通唱主角,不惜为此大规模拆除历史街区,却使得路修到哪里,拥堵也就延伸到哪里。与城市形态不匹配的交通政策,须为此承担责任。

探索新型城镇化交通模式

应在短时间内,通过路权调整,使公共交通获得充足的空间保障,形成全新的公交主导型交通模式

过度在城市里发展小汽车交通,已给美国经济社会制造了沉重负担。出于反省,美国规划界提出“精明增长”理念,《精明增长的政策指南》2002年由美国规划协会制定颁布,后者将公交主导、紧凑、鼓励步行、混合使用等作为城市规划的原则。波哥大成为美国城市的榜样,其经验得到世界银行推广。

美国城市走过的弯路,已得到我国中央决策层高度关注。2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导”；2015年12月中央城市工作会议明确提出,树立“精明增长”“紧凑城市”理念。这必将对中国的城市发展产生深远影响。北京交通战略的调整,正面对新的机遇:

——应在短时间内,通过路权调整,使公共交通获得充足的空间保障,形成全新的公交主导型交通模式,改变市民对小汽车通勤的依赖。在城市的主干道上迅速形成网络化的大容量快速公交体系,是缓解地面交通拥堵的根本路径。公共交通获得优势路权,并不会影响国事活动的交通运行,在特殊情况下,国事活动可以弹性使用部分公交路段。高效全覆盖的公共交通将有效化解小汽车通勤“刚需”,并为交通拥堵费改革创造条件。

——以公交主导为原则,重新定义现有的路网规划与道路工程方案,使之符合历史文化名城保护与可持续交通发展需要,最大限度保存旧城既有街道肌理、尺度。在北京旧城的胡同街巷,最适宜发展“公交步行自行车”的交通方式,此种绿色交通也应在全市范围内得到推广。2016年2月,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出,“树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念”“积极采用单行道路方式组织交通。加强自行车道和步行道系统建设,倡导绿色出行”“以提高公共交通分担率为突破口,缓解城市交通压力”。贯彻执行这些意见,就不能继续在北京旧城之内,为小汽车的使用大拆大建宽马路了。

——通过有效政策,降低小汽车的使用与持有。通过路权调整,减少小汽车行车道,确保公交优先；在旧城内不再增设停车场,不再增加停车位,进而减少停车位；调查、摸清旧城内停车位存量,统一管理,推行一车一位政策,禁止乱停车；开征交通拥堵费,提高小汽车使用成本；允许可售卖其持有的车辆并保留车牌号。这可为没有停车位的车主提供减持路径。在目前车牌号限量供应的政策下,允许售车人保留车牌号、持牌二次购买车辆,有利于在旧城乃至全市范围内,推行一车一位政策,降低机动车保有量。