优化数字经济监管以公平秩序推进技术创新

【光明论坛】  

近期，数字经济监管问题成为中央及社会各界关注的热点。其中有两项事件格外引人注目，一是中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为明年八项重点经济工作之一；二是国家发改委和商务部联合印发《市场准入负面清单（2020年版）》，将“金融控股公司设立相关管理措施”增列至负面清单。可见，中央正在密集出台政策文件加强对以互联网科技公司为代表的数字经济的规范监管。

数字经济的技术创新属性，使其成为中国经济长期增长的重要动力。数字经济已经渗透到经济活动的方方面面，具有新业态、新模式、新市场等多种“新”经济元素，但归根到底它是新技术的体现。这既包括对5G、卫星定位、云计算等新技术本身的创新，也包括在金融、物流等行业为新技术提供应用场景。新场景的应用为覆盖技术研发成本、积累实验数据等提供了支撑，所以能间接推动技术创新。因此，从中国经济长期发展来看，需要持续做大做强数字经济，尤其要发挥技术创新作用。

数字经济领域的技术创新往往需要宽松的制度环境。从契约理论来讲，越是契约密集度高、资产专用性强、产业链中间环节多、科技含量高的行业，对制度环境越敏感。新技术往往在制度成本较低的特殊时期涌现。中国数字经济的技术创新就面临这样一个良好局面。正因为此，中国在电商、网约车、5G等领域飞速发展，在全球处于领先地位。相比较而言，欧洲就因为在数据保护、反垄断等方面制定了过于严苛的规制政策，导致大量数字技术因难以获得实验数据而不能被有效研发、一些成熟的数字技术也因应用场景不足而出现技术成果转换率较低等问题产生。

然而，宽松的制度环境之下可能会出现监管短板问题，需要加强监管。随着数字技术在经济活动的渗透率不断提高，在给微观主体带来活力的同时，也带来了一些意料之外的问题。出现问题就要解决问题，中央正逐步加强对数字经济的监管体系建设。一方面，当在某一领域出现问题时，采取定向弥补监管短板的方式。另一方面，则着手制定比较系统的数字经济监管体系。中央经济工作会议提出，“要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行”。从中可以看出，相关监管规则更加系统，更加注重长效机制。

维护公平竞争市场秩序是调和宽松制度环境与加强数字监管表面矛盾、推动数字技术创新发展的有效制度设计。公平竞争市场秩序主要包括三个方面的内容：数字企业之间的公平竞争、数字企业与传统企业之间的公平竞争、数据使用的公平公开。数字企业之间的公平竞争主要指加强针对大型互联网科技公司的反垄断，是数字经济领域本身的公平竞争问题。现实中，主要包括严厉打击科技公司捆绑销售产品或服务、对平台入驻企业设置排他性霸王条款、使自营产品在自有平台上的广告排名凌驾于竞争对手之上等不正当竞争行为。

数字企业与传统企业之间的公平竞争主要针对资本的无序扩张问题，是跨行业的公平竞争问题。这里需要强调的是，反垄断既要针对互联网巨头对数字经济的垄断，也要针对数字经济对传统经济形成的不公平竞争问题，如金融科技公司的监管要求远低于银行业。也就是说，数字企业之间要公平竞争，数字企业和非数字企业之间也要公平竞争。在符合相应法律法规的条件下，数字企业可以进入各个行业，但是当进入这些行业之后必须采用各行业最基本的监管规则，不能是“无序”扩张。

此外，建立数字经济公平竞争市场秩序还要在数据使用规则上加强规范监管，增强数据开放性。数据是数字经济的核心内容，在2020年4月出台的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中与劳动、资本、土地一同被认定为生产要素。因此，对数据权利的归属、收集主体、使用范围等监管规则需要更加明确和细化，这是使用数据进行生产经营活动的基本前提。在明确哪些数据可以被收集和使用之后，在具体的使用过程中，需要坚持的一个基本原则是数据开放，其背后的逻辑依然是公平市场秩序。不能纵容数字企业在其各业务板块滥用用户数据、排斥竞争对手、形成垄断地位。A公司可以使用的数据不论是否来自A公司业务，都可以被B公司开放获取和无偿使用。例如，A公司从聊天业务获取的用户数据，如果可以被A公司用于支付业务，那么也应能被B公司用于支付业务，反之亦然。

总之，数字经济监管应在保持宽松、包容、审慎基调的同时，着重在行业内反垄断、跨行业无序扩张、数据使用公开开放等方面设计一些更加规范的体制机制，打造更加公平有序的竞争环境，推动数字技术创新发展。

（作者：刘诚，系中国社会科学院财经战略研究院副研究员）