“从1999年起草到现在，行政强制法历时10年没有出来，证明确实有很多问题需要进一步研究。”8月27日，全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚在与网民在线交流时这样表示。

立法初衷：治乱、治滥、治软

2005年12月24日，《行政强制法(草案)》提请十届全国人大常委会第十九次会议进行初次审议。这部被看做是继《行政处罚法》(1996年出台)、《行政许可法》(2003年出台)之后，我国行政法治建设“立法三部曲”“收官”之作的法律草案，当即成为各方关注的焦点。

5天后，参加浙江大学“WTO与司法审查研讨会”时，行政法学界的专家们在发言时纷纷“跑题”，关注起刚刚提请审议的《行政强制法(草案)》。与会的中国政法大学教授马怀德表示，早在1996年行政处罚法出台后不久，学术界就着手研讨行政强制法，上世纪九十年代末，在太原举行的中国行政法学年会上，有学者拿出了行政强制法的“试拟稿”。

1999年3月起，行政强制法的起草工作由全国人大法制工作委员会正式启动。全国人大常委会法工委副主任信春鹰在2005年为常委会委员们作的讲座上透露，2002年，《行政强制法(征求意见稿)》形成，而后经过法工委继续调研和征求意见，最终形成了《行政强制法(草案)》。

信春鹰指出，实践中，行政强制制度存在两方面的问题：一是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，即行政机关的强制手段不足、执法不力，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行，“因此，制定行政强制法，既要治‘乱’和‘滥’，也要治‘软’”。

行政强制“乱”，根源是设定权“乱”。据全国人大常委会法工委办公室所提供的统计数据显示，截至今年6月底，在我国现行有效的228部法律和600多部行政法规中，有72部法律和122部行政法规规定了行政强制；而据学者统计，1999年时，我国法律法规规章中规定行政强制措施的多达260多种。

行政强制“滥”，主要体现在执法主体的不规范上，用民间的说法是，“十顶大盖帽管一顶破草帽(作为行政相对人的公民)”。依法行使行政强制权的机关应为公权力机关，或者是由公权力明确授权的机关。而我国的现状是，各地方、各部门自己成立了名目繁多的执行机构和人员，有些执法人员甚至是“临时工”。

据全国人大常委会法工委办公室的统计，仅“查封、扣押”一项权力，根据法律规定，涉及海关、质监部门等26个实施主体；而同时根据相关行政法规的规定，还涉及工商、出版行政部门等41个实施主体！

治“软”，则主要体现了人们对行政执法效率的需求。

实践中，一些环保执法部门不作为，对违法排放污水、黑烟的工厂“装聋作哑”，放任环境恶化。这就是行政强制执法“软”的表现，也将是行政强制法规范的重点内容之一。

两度搁置：行政强制由谁设定

治“乱、滥、软”，是民众、学者、官员的一致呼声。但是，仍然有人质疑：《行政强制法(草案)》能否担当起这一重任？于是，行政强制法有了三次审议、两度搁置，以及至今未能出台的“命途多舛”。

“我们老百姓被强制的还不够吗？”草案提请初次审议之后，很快就有一种不理解的声音出现在网上。实际上，这是对法律名称引发的误解。“确实是，大家一说起来都有点害怕，几次审议过程中都有人提出这样的意见。”张世诚说，其实，《行政强制法》和《行政处罚法》、《行政许可法》一样，目的都在于规范政府的行政行为。草案第一章第一条第一句话就是“为了规范行政强制的设定和实施”，“当然，如果改成《规范行政强制法》会更好理解，但是我们立法时想从历史上保持一致。”

张世诚进一步解释说，《行政强制法(草案)》主要包括两大部分内容：一是“行政强制措施”，即行政机关在管理过程当中，发现有违法行为的情况下，采取的一些即时的强制，如查封、扣押等；二是“行政强制执行”，即行政机关作出决定后，行政相对人应当履行，如果不服决定，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，当相对人既不申请复议、也不提起诉讼，也不履行行政决定的时候，为了公共利益，行政机关所采取的一定的保障性措施，如加处罚款或滞纳金等。

渐渐消除误解的民众，开始热切期待这部法律，并希望借此解决强制“征地、拆迁”，“查抄小摊贩”等社会矛盾。学者们更是乐观，一审后，马怀德教授预测“2006年上半年就通过”。时任十届全国人大内务司法委员会委员、中国法学会行政法研究会会长的应松年和该会执行会长姜明安则表示，在“三大行政单行法”出台之后，制订并出台统一的“行政基本法”———《行政程序法》的条件已经成熟。

但是，信春鹰没有这样乐观。当有记者问十届全国人大是否会通过《行政程序法》时，她说：“现在无法给出确切的答复，在立法问题上，有些事情非常复杂，学理只是其中的一方面。”

2007年10月，十届全国人大常委会第三十次会议再次审议《行政强制法(草案)》；今年8月，十一届全国人大常委会第十次会议第三次审议《行政强制法(草案)》。但直到今天，草案依然还没能提请表决。

按照《立法法》的规定，如果法律草案搁置审议满两年，便成为废案。

“确实到了两年的大限了。”张世诚表示，《行政强制法》之所以10年没有出台、两度搁置，原因就在于草案有关“行政强制由谁设定”等核心问题争议较大。