地方人大能否对中央、省级直管部门行使监督权是关系到人大依法行使职权的重要问题，也是当前各地人大拓宽监督领域，强化监督效果的热点话题。对此，人们认识不一，辩论的焦点主要集中在对地方人大及其常委会法定职权的不同理解和对人大监督性质、对象的不同认识。

有人撰文提出， 地方人大有权对中央及省级直管部门进行监督， 其主要依据， 一是《宪法》第九十九条：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行……”和《地方组织法》中有关地方人大及其常委会职权的类似规定；二是《地方组织法》中关于地方各级人民代表大会常务委员会第四项职权的规定：“讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。

我认为，以这两条法律规定作为地方人大监督中央及省级直管部门的依据，显然是引用法律条文不当和对法律规定的误解，混淆了“监督”与“监督权”两个不同内涵的法律概念。

仔细研究就能看出，《宪法》第九十九条的规定是对地方人大十五项职权的概括论述，其主要语义是“保证……遵守和执行”，这里的“保证”，是指综合运用人大的决定权、监督权和任免权来保证，并非特指监督权。而《地方组织法》关于“讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”显然是对地方人大“决定权”的规定，也不能理解为“监督权”。

另外还有人提出，对中央和省级直管部门可采取人大代表视察的形式进行监督，这一点在《代表法》中也有具体规定。《代表法》第二十一条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。”这里对人大代表视察的对象限定为“本级或者下级”，是很明确的。

研究此问题，我们还应注意《宪法》中对监督主体及对象的基本规定。《宪法》第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这就是通常所说的“由谁产生、对谁负责、受谁监督”的原则，根据此原则，地方人大不能对非由本级人大产生的中央及省级直管部门行使监督权。

众所周知，在法定权利的设定上，“公权力， 法无授权不可为；私权利，法无禁止即自由。”人大监督作为公权力，没有明确的法律授权，是不能对中央及省级直管部门行使监督权的。

在支持“地方人大对中央和省级直管部门行使监督权”的文章中，有些人回避了《地方组织法》对人大及其常委会监督权的具体规定，也就是地方各级人民代表大会职权的第八项：“听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”；地方各级人大常委会职权的第六项：“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作……”如果把这几项职权规定摆在一起并全面审视人大及其常委会的全部职权规定，就可以很清晰看出各项职权规定的相互关系和法律涵义。

援引法律条款和寻找法律依据必须准确完整，不能以实用主义的态度随意取舍。显而易见，“讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项”是关于人大决定权的条款，不能用来作为研究人大监督权的法律依据。而“在本行政区内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行”作为人大及其常委会职权的第一项的规定，其中并未明确写明“监督”字样，也就不能理解为特指人大的监督权，不能作为法律授权的依据。其实这条规定的本质是对人大决定权、监督权、任免权等三项基本职权行使目标的综合论述，否则就无法理解人大常委会职权第六项“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”关于“监督”限定“本级”的规定，换言之，如果地方人大真的可以对“垂直管理部门”行使监督权，该条款就应该删去“本级”两字。

其次，认真研究“本行政区域内”这个法律概念所代表的涵义，不难看出，行政区域不是简单的地理概念，而是一个政治概念，是指行政机关权力管辖的区域。举例说，国务院的驻地在北京市某城区内，不能看作在行政上归某城区管辖，该城区人大及其常委会也不能试图以“本行政区内”为依据对国务院行使人大监督权。那种把“本行政区域内”理解为地域概念，认为在此范围内的所有单位，本级人大都可以对其行使监督权的观点显然是站不住脚的。

最后，地方人大对中央及省级直管部门行使监督权不具有实际可操作性。假设某一市级人大常委会要对本级行政区域内的中央直属部门行使监督权，按照法律规定的监督形式，听取该部门的工作报告和组织市级人大代表对其视察，如果该直属部门以“由谁产生、对谁负责、受谁监督”的宪法原则为依据，拒绝报告和视察，在此情况下，市人大常委会该如何处理？在此情况下市人大既不能质询，也无法罢免，因为这些监督形式《地方组织法》已明确限定了质询和罢免的对象为“本级”（《地方组织法》第二十六条、第二十八条）。事实上，这种尴尬局面确曾在某些地方人大的工作中出现过，其结果只能是无功而返，客观上影响了人大的形象和威信。

为什么会出现对人大监督的认识误解，其根本原因是混淆了国家监督和社会监督两种不同形式和效力监督的内涵。在我国的政体结构中，监督主要分为两类，人大对本级一府两院的监督、上级行政机关对下级行政机关的监督、法院内部的审判监督和检察院的法律监督，这些都是国家监督，是法律明确规定并授权、并由国家强制力作保证的监督。而社会监督则比较广泛，主要包括社会组织和社会团体的监督、新闻舆论监督、群众监督等。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这条规定界定了社会监督的基本主体和最广泛的对象，也就是说，作为社会监督可以针对任何对象提出批评和建议。当然，社会监督的强制力是无法与国家监督相比的。由此看来，认为地方人大和代表可以对中央及省级直管部门行使人大监督权，实质上是混淆了国家监督与社会监督的不同性质，是把社会监督的对象作为国家监督的对象，显然是对法律规定的误解。

那么，中央及省级直管部门是否也要受到监督，由谁监督，怎样监督？我认为，根据我国现行的国家监督体制，中央及省级直管部门应由全国人大、省人大监督，市县级人大可以通过本行政区域内和本选举单位选出的全国、省级人大代表，对本行政区内的中央及省级直管部门进行监督，全国和省级人大代表也有责任有义务了解本行政区和原选举单位的意见建议，向本级人民代表大会和常委会提出。

总之，地方人大在行使法定职权上，应该正确理解法律规定，坚持依法办事，依法行权，在人大监督工作中，正确区别国家监督和社会监督的不同性质，切实发挥地方国家权力机关的作用。