13年来全国两会关注推动安全生产工作综述

以国家、人民和生命的名义

——2001年至2014年全国两会代表委员关注推动安全生产工作综述

2001年，全国安全监管体制变革启动。自此，安全生产，迎着风雨，阔步前行。年年三月，春潮涌动，在北京人民大会堂，安全生产和春天有个约会。生命至高无上，牵动着全国两会代表、委员的心。他们察民情、集民智、聚民力，全力为安全生产鼓与呼。

岁月如水，14年一闪而过。对安全生产，他们关切，他们推动，他们见证。此际回首，安全生产的发展之路，是如此清晰地越走越广。

安全发展理念升华

2001年，广西南丹。拉甲坡矿特别重大透水事故后发生后，矿主与县委、县政府负责人勾结，采取暴力、威胁等手段掩盖事故真相。性质恶劣，举国震惊。

2002年全国两会上， 第九届全国政协委员、时任监察部副部长的陈昌智痛斥“要钱不要命”：“一些地方政府和行业主管部门，只注重地方经济发展和增加税收的局部利益，地方保护主义和形式主义严重，有令不行、有禁不止。一些企业更是只顾利润，不顾职工死活，不愿在安全生产方面进行投入，从而导致重大伤亡事故时有发生。”

2002年前后，GDP崇拜之风盛行，安全为生产让路的现象屡见不鲜，导致事故不断。更重要的是，改革开放20多年来，我国经济社会发展取得辉煌成就，同时面临工业化、城镇化进程中不可避免的世界性难题——安全生产事故高发。

安全生产，生命为天。以人为本，安全第一。2004年全国两会上，第十届全国政协委员甘宇平大声疾呼，要实现安全生产状况根本好转，必须加大宣传贯彻“安全重于一切”的力度，进一步提高对安全生产工作重要意义的认识。

在生命至上的呼声中，安全生产地位不断提高。

2005年8月，胡锦涛同志首次提出安全发展的理念;同年，安全发展被写入党的十六届五中全会文件。2006年3月，安全发展被写入了国民经济发展“十一五”规划纲要。2007年10月，党的十七大报告明确提出，要坚持安全发展;2008年10月，党的十七届三中全会强调，能不能实现安全发展，是对我们党执政能力的一个重大考验。

2011年，国务院40号文将安全发展提升到国家战略的高度，首次提出要大力实施安全发展战略;2012年3月，政府工作报告强调，要实施安全发展战略，加强安全生产监管，防止重特大事故发生。

安全生产，在曲折中前行。2013年6月3日，吉林德惠，宝源丰禽业公司车间，一场大火突然降临，121人梦想折翅、生命终止。

正在美洲访问的习近平总书记忧心忡忡。“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”2013年6月6日，习近平总书记在重要批示中强调。划定红线，鲜明摆位，把我们对安全生产的认识提升到一个崭新的高度。

“强化红线意识、促进安全发展，这本身就是社会文明进步的重要标志。经济发展，离不开安全这道保护屏障，这是最高保障。”2014年全国两会上，第十二届全国政协委员梁嘉琨表示。

回顾新中国成立以来的实践，从安全生产到安全发展，从安全发展理念到安全发展战略，在波澜壮阔的发展历程中，安全生产地位节节攀升，意义不言自明。以红线意识为代表的一系列新思想、新观点、新要求成为新形势下推动安全生产工作的强大动力和思想理论武器。

监管体制日趋完善

从内设机构、委管局到政府直属机构、政府组成部门，安全监管部门的升格，离不开代表、委员的推动。

2001年，国务院决定组建由国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)。这是新中国成立以来第一次建立相对独立的安全生产监管机构。新型安全监管体制初步建立，确保了新世纪的安全生产工作开局良好。但是，2002年的政府工作报告仍将“重大事故时有发生”列为经济和社会生活中存在的亟待解决的问题之一。

2002年，第九届全国政协常委、时任中国轻工总会副会长的潘蓓蕾牵头组织，以九三学社中央的名义提交了一个提案，指出国家安全生产监督管理局是一套班子、三块牌子、两种体制，职能不健全，运行机制不统一，管理力量十分薄弱，建议大力强化安全生产监督管理部门的职能。这既是我国完善社会主义市场经济体制的迫切需要，也是与国际接轨的可行办法。

基层情况确实如此。2003年，福建省平和县安监局致信本报，反映安全生产工作点多、面广、线长、任务重、责任大，当时各地安全生产监督管理机构存在规格级别、人员编制与其工作职能、工作性质极不相称的问题。尤其是安监机构普遍被定为二级局，与其综合监管的职能不相称，存在二级局要去指导、监督一级局的现象。

2003年全国两会上传出了振奋人心的消息：将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。这一消息，让第十届全国政协委员石万鹏兴奋不已。他说，国家安全生产监督管理局由经贸委管理上升为国务院直属机构，这无疑将加强安全生产管理工作，遇到问题可由国务院直接协调。

此后，提高安监机构权威性的话题，在2004年全国两会上依然是热点。第十届全国政协常委张宝明说，“监督的基本原则之一就是必须以权威对权威，以大权威对小权威。目前中央和省属企业多相当于省部级、厅局级，副部级、副厅局级的安全监管部门去监督管理，势必缺乏力度。因此，加强安全生产工作，首先应考虑和解决这个问题”。

完善监管体制的步伐还在迈出。2005年2月，国务院决定将国家安全生产监督管理局升格为总局;专设总局管理的国家煤矿安全监察局。

“我在2004年的提案中提出要提高安全生产监督部门的权威性，提出设置新的更高层次机构的设想。现在，党中央、国务院将国家安监局升格为国家安监总局等一系列决策，非常正确。当前，遏制事故高发态势，解决安全生产的深层次问题，必须要有一个强势的监管部门。”在2008年全国两会上，第十一届全国人大代表郑功成这样说。

安监队伍日渐壮大

从一间房到一层楼甚至一栋楼，从两三人到几十人甚至上百人……14年间，安监部门经历了从无到有、由小变大、由弱变强的嬗变。截至2011年12月31日，全国各省级安监部门平均有编制73.6个。而在2002年底，这一数字仅为31个。两相比较，判若云泥。

早在2003年，福建省平和县安监局向本报反映，安监局特别是县级安监局，人员一般为3人至5人，与其需要承担的责任不相配，与其他科局人数相比明显不合理。建议将县级安监部门人员编制设为8个至12个;安监部门在工作服装和工作车辆上统一执法标志;建立乡镇安全生产监督站(所)，作为县级安全生产监督局派出机构，并归其直接管理。

实际上，早在2002年全国两会上，监管力量不足的问题就被代表、委员作为安全生产五大顽疾之一提了出来。潘蓓蕾指出，在政府机构改革过程中，安全生产监管职能弱化，干部流失严重，地市级、县级尤为突出，个别地市只有1个人管理安全生产工作，使监督检查不到位。

2003年全国两会上，这一问题再次被热议。第十届全国人大代表、时任开滦(集团)公司董事长、党委书记的杨中一针见血地指出，各地的安全生产机构很不健全，监管力量层层衰减，人员严重不足，而且职能交叉。杨中建议，在县以上各级人民政府都设立独立的安全生产监管机构，配备充足的人员，切实加强安全生产监督管理工作。

人民意愿，最终变成了治国理政的决策部署。从2004年的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》到2005年国务院常务会议提出的安全生产12项治本之策，从2009年启动的安全生产“三项建设”，到2011年的《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》，都将安监队伍建设视为关键点，重视程度越来越高。

顶层设计谋篇布局，地方乘势而动。河北保定市安监队伍增编扩容迈大步，354个乡镇(街道)均建安监所，25个县(市、区)都有监察大队。福建泉州市村级安全监管有了“腿”，大学生村官、安全生产协管员驻守街巷阡陌。“安监队伍只能加强，不能削弱”的理念在各地落地生根，机构建设一竿子插到底，队伍规模不断壮大。

14年栉风沐雨，收获繁花硕果。我们这支队伍不断壮大，不断昂首向前。

法治建设高歌猛进

国无法不治，民无法不立。如今，乘着全面推进依法治国的东风，依法治安驶入了快车道、摁下了快进键。然而，安全生产在进入法治的春天前，经历了诸多曲折，呈螺旋式上升的态势。

时间回到2001年。广西南丹井下透水、江西万载烟花爆竹爆炸、山西煤矿一爆再爆……那一年，安全生产法治秩序混乱，导致事故不断。在当年的全国两会上，赵铁锤等30名第九届全国人大代表联名提出了加快《安全生产法》立法的议案，得到了高度重视。

2002年的全国两会上，第九届全国政协委员、时任民革中央副主席的杨性恺也将焦点对准了立法。他一针见血地指出，“现在国家只有部门和行业法规，没有一部全国统一的《安全生产法》，而那些部门和行业法规，有些已远远无法适应当前工作的需要，必须加快安全生产法制体系建设”。

民意，是立法的助推器。2002年6月29日，《安全生产法》经九届全国人大常委会第28次会议审议通过，于同年11月1日起正式施行。当时正值我国安全监管体制建立之初，它结束了我国建国几十年以来缺少安全生产领域综合大法的历史，是我国安全生产法制建设的里程碑，标志着我国安全生产工作开始全面纳入法制化轨道。从2003年起，我国安全生产事故总量出现拐点，安全生产形势实现持续稳定好转。

然而，随着我国治国理政理念的不断变化、经济社会的不断发展，这部曾经开创了时代的法律，显现出制度设计上的种种缺陷。

2004年全国两会上传出了修法的声音。第十届全国政协委员、时任沈阳市政协主席的赵金城指出，《安全生产法》只对矿山建设项目和生产、储存危险化学品的建设项目，在违背“三同时”要求时，作出了具体的行政处罚规定。而对这些生产领域之外的建设项目，在违背“三同时”要求时，却没有作出相应的具体行政处罚规定。这就需要进一步完善。

此后几年，修法的声音不绝于耳。2009年全国两会，时任安徽省亳州市人大常委会副主任的徐景龙等31名第十一届全国人大代表提交的关于《修改〈安全生产法〉的议案》，被列为“一号议案”。

代表、委员振臂高呼，大大推动了修法的进程。2011年7月27日，国务院第165次常务会议决定：加快修改《安全生产法》，进一步明确责任，加大对违法行为的惩处力度。2014年8月31日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》审议通过。

“如果说《安全生产法》的制定是10年铸剑的过程，那么其修改就是10年炼剑的成果，十分不易。”既见证了《安全生产法》的制定，又是《安全生产法》修改主要参与者的第十二届全国人大常委、全国人大环资委委员、中国安全生产科学研究院副院长张兴凯说。

14年，一切都在加速生长。监管体制变革以来，安全生产领域的法治建设步伐大大加快，以《安全生产法》为龙头，以相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方行政规章和其他规范性文件以及安全生产国家标准、行业标准为主体的安全生产法律法规体系，已基本形成，各项工作“有法可依、有章可循”俨然成为现实图景。

责任体系不断健全

抓安全生产，责任制是灵魂。从政府监管大包大揽到更加强调生产经营单位主体责任，从行政首长一把手负责制到“党管安全”，再到 “党政同责、一岗双责、齐抓共管”，安全生产责任体系在探索中不断完善。

安全监管体制变革之初，安全生产更加强调政府监管，而对企业安全生产主体责任强调不够。这导致了政府监管职责过大、责任过重，企业违法成本过低、自主守法意识淡薄，出现了监管能力不足、难以有效遏制违法违规生产行为等问题。

2004年全国两会上，第十届全国政协委员卞耀武提出，应该加速强化以法制为保证的安全生产长效机制。其中之一就是，在市场经济体制中，生产经营单位是独立的经济实体，依法实施安全生产管理，采取安全防范措施，都是其应尽的义务，必须使之居于保障安全生产的主体地位。

以往企业安全生产工作由政府大包大揽的做法，终于难以为继。2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》等，对落实生产经营单位主体责任进行了规定。修改后的《安全生产法》更是将生产经营单位主体责任作为重中之重。

安全生产长路漫漫，需要政府监管部门和生产经营单位共同参与和协调配合。而千难万难，一把手重视就不难。

2006年的政府工作报告中的一句话引起了第十届全国政协委员周远楣的注意：“各级政府要把安全生产摆在更加重要的位置，主要领导要亲自抓、负总责……”而且这一点被放在了安全生产标本兼治、重在治本的七条措施的第一条。“这次着实又让我激动了一次。”早在2005年，她就提交了一个《应坚决实行“问责”制，增强执政能力》的提案，建议加大对行政一把手的问责力度。

实际上，2006年全国两会上，不少委员将安全生产行政首长负责制进行了升华：安全生产工作应由党政一把手一起抓。第十届全国政协委员金日光建议：“不仅要实行行政首长负责制，还应该把其提高到党委一把手来关注安全生产这个高度，党政齐抓共管，才能让他们真正把人民群众的利益放在第一位。”

其实，早在2005年3月，重庆市巫山县委、县政府联合出台了《关于进一步加强2005年安全生产工作的意见》，确立了“党管安全”的新思路，即将安全工作纳入全县各级、各部门党政一把手年度工作政绩考核，形成党委领导、政府负责、党政齐抓共管的安全生产工作格局。

理念，就这样在实践中升华。“党管安全”经验随之在全国“开花”。

2013年11月22日，山东青岛中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故发生。同年11月24日，习近平总书记赶赴现场，发表重要讲话，提出实行“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。

清风拂面，细雨涤尘。习近平总书记的指示，成为全党、全社会的指南针、动员令、规划图。如今，我们攻坚克难、勇往直前，一鼓作气、再接再厉，打造责任体系“升级版”：“三级五覆盖”向基层延伸，做到“五级五覆盖”;推动企业实现“五落实五到位”。

有代表、委员一路相伴，安全生产必定有更加美好的明天。

(本版图片由本报记者张洁提供)

（本报记者 邵卫卫）