设立不具有合法性？

本报记者从盐城市亭湖区工商局调查发现，盐城亭湖区新兴镇农民资金互助合作社不在工商行政部门登记，不持有金融业务许可证。刘姓储户告诉本报，他印象中是镇政府批的。而新兴镇农民资金互助合作社的负责人徐经理则对本报称，是市政府批准设立的。

在新兴镇农民资金互助合作社的宣传册中，它这样阐述其设立依据：“我们新兴镇根据中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》精神，特具报告并经上级主管部门批准、民政部门注册，业务经营范围是：在社员间吸纳和投放互助资金，经监督管理机构批准的其他业务”。

但商业银行法规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。

事实上，目前农民资金互助合作社一般管理都在基层政府。如盐城2007年刚试点时，审批和监管由市农工办负责，此后该权限下放到了县一级。

按照江苏省一些地方农委或农工办规定，10名以上发起人、30万元资本金即可成立农民资金互助合作社，在行政村设立的，只需10万元，缴纳100元“基础股金”即可成为社员，申请发放贷款；农民资金互助合作组织只能吸收组织内的社员互助金，不能吸收公众存款。目前部分市、县农民资金互助合作组织的审批部门是地方农委或农工办，登记部门是地方民政部门，其性质不是独立的企业法人而是“民办非企业单位”或“民办非企业法人组织”，不在工商行政部门登记，不持有金融业务许可证，但实际经营业务具有典型的金融业务特征。

“为了防止再发生挤兑风险，这几天我们还会在县级层面，探索建立一个农民资金互助合作社的协会，要求资金互助社缴纳存款准备金，比例参考银行业中小银行的存款准备金标准。”孙树声对《21世纪经济报道》表示。事实上，农工办是农业主管部门，或者农村工作指导部门，并不具有金融知识的专业性，对农民资金互助合作社的农工办管理内容多限于机构审批，基本不涉及经营业务的开展、资金使用合规性等。

这就出现了地方农委或农工办在审批农民资金互助合作组织过程中“只审批，少监管”，民政局“只登记，不管理”。而在实践中，部分农民资金互助合作组织入社门槛非常低，甚至没有实行社员制，容许社员存入活期互助金、定活两便互助金。一些农民资金互助合作组织直接以高收益率来吸收互助股金存款。

记者查阅相关文件发现，银监会《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社组建审批工作指引》规定：“农村资金合作社是指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。农村资金合作社是独立企业法人。经批准设立的农村资金互助社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。”显然，此“农村资金合作社”非彼“农民资金互助合作社”。

据采访中了解，审计署驻南京特派办对此做了专题调查和专项审计。金融监管部门多次向地方政府就此提出异议。一位多年在江苏从事金融监管的资深人士说：“迟早要出事”，“出事是必然的，不出事反而不正常。”

孙树声在接受媒体采访时也担忧现在很多机构打着合作社的名头，进行非法集资，很多人无分辨能力。他同时透露，目前盐城的农民资金互助合作社有160家左右，2010年底存款总额接近20亿元。除了这些经当地有关部门批准成立的农民资金互助合作组织外，据说该市还有上千家未经任何部门审批的类似组织。这一现象已经引起了当地政府的高度重视。

风控缺失

在新兴镇农民资金互助合作社，里面只有两个女柜员，甚至其中一位女柜员还将自己的孩子带来上班，任凭孩子在里面跑来跑去。“银行”里没有防卫设施和安保人员，也没有警戒、警报等防卫器材。其官方网站的自我介绍中，连政府文件的名字都出现了错别字，网站留下联系方式的“王经理”及其手机，现已无法拨通。据柜员介绍，此处的“最高负责人”王经理已经离职了，而接任他的徐经理则表示，“他出事了，但什么事，我也不清楚。”

江苏银行在盐城亭湖区某支行的一位负责人表示，其对当地的“山寨银行”一直密切关注。“互助合作社本是一项金融创新，但在苏北，这种所谓的‘山寨银行’就变味了，成了一种高息纳储的类金融机构。这种山寨银行在风险把控、制度管理上都存在漏洞，在贷款审批上也需要银行严密审批的流程。不久前，在盐城北郊的一家山寨银行就因风险把控不力出现了挤兑现象，500万元的资金，只兑了100万，就难以为继了。”

接近审计部门人士透露，有的合作组织将巨额资金通过社内理事长或会计人员等个人银行账户进行操作，风险隐患很大。有农民资金互助合作组织把存款就存放在该组织负责人个人银行卡和储蓄存折中，贷款中有不少是通过个人银行卡操作的。

上述人士同时透露，部分农民资金互助合作组织并未按农委或农工办要求建立贷款发放审批制度、财务报表制度，一些建立了相关制度的合作组织也存在制度执行不到位的问题。有的农民资金互助合作组织未建立资产负债表、利润表及股金统计表等财务报表制度；有的虽然建立了贷款发放审批制度，但也存在着操作风险。

“设立这类机构的出发点是支持地方经济，也是积极的，但通过这类组织来吸收公众存款，根据现行规定，应该需要金融监管部门来批设和监管，小贷公司之所以可以由地方政府来批设，主要是因为它不吸收存款，金融是个特殊行业，是特许经营，必须设立门槛，必须是专业化的监管。不然，容易产生区域性金融风险。”中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇[微博]接受本报采访时表示。