专家：一号文件对热点问题提法谨慎 特别突出改革

工商资本下乡强调严格准入和监管，集体建设用地流转突出严格规范

2013年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》1月31日正式发布，这是新世纪以来指导“三农”工作的连续第10个中央一号文件。

中央一号文件共分7个部分，包括建立重要农产品供给保障机制、健全农业支持保护制度、创新农业生产经营体制、构建农业社会化服务新机制、改革农村集体产权制度、改进农村公共服务机制、完善乡村治理机制等。

业内专家评论说，一号文件非常强调改革，同时对当前一些如工商资本下乡、集体土地入市等热点问题提法比较谨慎。农业部农村经济研究中心主任宋洪远接受《经济参考报(微博)》记者采访时说，今年中央一号文件的亮点是特别突出改革，增强农村发展活力实际上可以理解为“改革”，其中的一个重点是改革创新农业生产经营体制机制。

文件要求，按照保供增收惠民生、改革创新添活力的工作目标，加大农村改革力度、政策扶持力度、科技驱动力度，围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

宋洪远认为，自从提出建设现代农业以来，这些年农业经营主体呈现多元化，但也面临着一些挑战。随着工业化的深度发展、城镇化的快速推进和农村劳动力的大量转移，出现了村庄空心化、农业从业人员老龄化、农业生产经营副业化和兼业化现象，这种背景下谁来种地、谁来经营农业是迫切需要解决的问题。

文件指出，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。

对于工商资本下乡大面积租种土地的行为，中央一号文件透露出的政策信号是既有所鼓励又有所限制。文件中明确提出探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度，同时鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。

对于农村土地制度，中央一号文件还提出，结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题；用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障；改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权等。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻告诉《经济参考报》记者，现在很多地方以“土地承包将到期”这一点来“吓唬”农民赶紧把土地交出来，这是很危险的事情。应该尽快落实长久不变的政策，稳定农民的土地预期，这样才能更有利于土地流转。

宋洪远认为，土地承包经营权问题的核心不在于时间期限，而在于稳定承包关系和确权。现在承包经营权只包括占有权、使用权和收益权，各地可以探索赋予农民抵押权和继承权。实际上，土地抵押权并不是没有赋予农民，而是一方面金融部门不愿意接受农地作为抵押物，另一方面容易引起土地兼并，这个问题上存在争议，需要抓紧研究。

此外，“集体建设用地入市”在社会上的呼声较高，而专家表示中央一号文件的口径实际上是更严了，并没有放开口子。中央一号文件提出，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体非经营性建设用地不得进入市场。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，按照法律规定集体土地只能内部流转，但很多地方通过增减挂钩等方式将土地使用权流转给了非集体成员，有的地方迈的步子还比较大，而中央一号文件强调对此要“严格规范”。

文件还提出，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。