是否财政买单之辩

2013年3月14日，中国铁路总公司挂牌成立，铁路管理体制在形式上完成政企分开。根据国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复，将原铁道部相关资产、负债和人员划入中国铁路总公司。这意味着铁路总公司成为目前铁路债务的承担人。

但是面对铁路的巨额债务、面对铁路的一些公益性质，国家财政是否应该对其全部或者部分承担，成为行业内讨论的一个焦点问题。

一些观点认为，铁路作为基础设施的一部分，服务于全社会，理应由国家财政进行出资建设。

针对这个观点，刘斌告诉中国证券报记者，铁路债务全部由财政“买单”并不合适。“铁路债务由国家财政买单，这意味着为铁路举债失误买单，更是为银行债务风险买单。”

财政部科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜持相同观点，他告诉中国证券报记者，对于财政是否要给铁路债务买单这个问题，要分两个方面来看：一是财政有没有能力给铁路债务买单？当前国家财政支出已经非常紧张，国家财政要为铁路债务买单显然捉襟见肘。二是铁路资产市场化以后，铁路债务问题有可能靠铁路自身努力逐渐得到解决，也许并不需要国家财政进行买单。

文宗瑜分析，铁路债务的化解过程中有两个重要的支撑：一是铁路债务多半有国家信用在里面，目前铁路贷款多为国有银行的贷款，国有银行可能会给予铁路债务延期的优惠政策，或者铁路通过借新债还旧债的方式，来维持债务可持续性。二是随着铁路改革的深入，接下来会进行资产分拆式改革，一些项目可以通过资本化的运作，让外部资金进入到铁路系统中来，这样铁路的资产负债率将会有所降低。

今年“两会”期间，铁道部部长盛光祖就铁路债务问题曾公开表示，“铁路债务应由有关部门区别其属性，以区别公益性铁路还是经营性铁路，债务问题会得到妥善的解决。”

这一表态，被市场理解为，国家财政会对“公益性”铁路形成的债务进行“买单”，而经营性铁路的债务则将由铁路本身进行化解。

此外，在铁路运营过程中的亏损，改革的思路也包括对公益性运输的补偿。在国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复中明确，要建立铁路公益性运输补贴机制。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，研究建立铁路公益性运输补贴机制，研究采取财政补贴等方式，对铁路公益性运输亏损给予适当补偿。

针对这个问题，武剑红表示，国家财政是否应该出资来解决铁路债务，并不是首要的问题，首要的问题是应该先弄清楚铁路巨额债务形成的体制和机制性的原因，总结经验和教训。“可将部分铁路债务剥离出来，国家财政也应该对因修建真正的公益性铁路项目所形成的债务进行减免。但是在解决债务问题之前，必须对每一个铁路项目的债务性质进行科学的认定。”

债务处理待破题

在2005年铁路大发展以前，铁路投资资金来源主要通过铁路建设资金和运营盈利转投资，铁路债务负债率得以维持在较低的水平上。但是2005年以后，铁路快速发展主要依赖于高负债的发展模式，铁路负债规模也急剧增加。

“从国家运输效率来讲，铁路应保持微利的状态，有利于全国的物流成本在较低的水平上。这也决定了高负债的发展模式并不适合铁路的发展。”刘斌告诉中国证券报记者，“一方面是一些铁路的投资标准过高，经济效益比较低；另一方面，金融机构无视铁路行业的金融风险，在铁路负债率不断攀升的过程中，金融机构实际上是推波助澜。”

为了控制铁路债券的风险，国家发改委2010年将铁路债券发行额度从2009年的1000亿元下调至800亿元，中期票据从200亿元下降为100亿元。2011年，迫于铁路停工的压力，才有所增加。但是金融市场直到2011年以后，才开始对铁路债务风险有所管理。

“如果未来铁路债务出现风险不可控，金融机构应该对其判断和决策承担一定的责任，而不应该强调债务由国家买单。”刘斌表示。

事实上，对于铁路债务风险将转嫁到银行财务风险的可能，国家已经有所警觉。

中国人民银行副行长易纲近期曾公开表示，在铁路行政机构改革过程中，一定要处理好既有的铁路贷款和铁路债券问题。易纲说，铁路建设贷款涉及众多银行，既有全国性银行，也有地方性银行，有大银行，也有小银行，在行政机构改革过程中，一定要将既有的债权债务关系落实好。

而对于铁路债务究竟该如何化解，刘斌认为铁路企业提高盈利能力是解决债务的根本。“要解决债务问题和铁路长期发展问题，就要提高铁路运输业的竞争力，进行铁路体制改革，回归经营性运输业，否则，铁路投融资问题虽能够在短期内得到缓解，但会长期存在。”

刘斌认为，铁路债务的化解可以通过几个渠道：一是增加铁路资本性投资，盘活铁路存量资产，进行铁路投融资市场化改革，以降低资产负债率；二是铁路企业要提高自身盈利能力，提高偿债能力；最后才是国家财政对于公益性项目给予支持和帮助。

以日本铁路改革为例，日本铁路在实行市场化改革以后，曾利用盘活线路周边房地产来增加收益，降低负债。

“对于债务的具体解决，可以建立铁路资产交易机制，通过出售部分资产，尤其是铁路支线，以筹集资金，扩大社会资本投资铁路。”刘斌建议，“同时，可以适当上调铁路建设基金以筹集偿债资金，国家财政也可以承担部分债务。比较可行的方法是，国家财政承担部分铁路建设债券债务，并将其转为铁路资本金。”

展望未来，“十二五”时期我国铁路建设任务仍然繁重，而接下来的铁路发展模式更应引起反思和警醒。“铁路发展不能再按照旧的模式发展下去，必须要吸取过去发展中的教训。”武剑红表示。