通过城市体制改革推进城市化

《经济参考报》：近来，城镇(市)化已经成为中国新一届政府的最高议事日程之一。中国国务院总理李克强多次强调，城镇化是中国最大的内需潜力之所在。您认为，中国未来城镇化之路应如何走？

郑永年：我认为，无论是通过建设消费主导的经济转型而实现可持续的经济发展，还是通过解决城乡二元结构而达到社会的稳定，都离不开城市化。

不过，从目前的讨论看，大多聚焦于城市化对经济增长的贡献，而少谈甚至不谈城市体制改革问题。在一些政府经济学家和各级政府官员对城市化的讨论中，人们不难感觉到国内“G D P主义”的迅速回潮。城市化不再是通过体制改革而获取红利，而是通过城市发展而获取红利。

城市化对经济增长的贡献当然不容怀疑，经济发展对城市也非常重要，但如果仅仅强调城市化，而不谈城市体制改革问题，城市化就会带来无穷的经济、社会甚至政治问题。从中外城市化历史看，简单的城市扩张可能会造就巨大的短期利益，但从长远看不仅不能实现可持续发展，反而会导致各种城市病。在中国的制度环境中，如果城市化不当，不仅会促成国家陷入中等收入陷阱，甚至可能因为环境的恶化而对人民的生活构成直接的威胁。城市化为经济增长带来的巨大红利只能通过城市体制改革而实现。

实际上，改革开放以来，城市化是中国社会经济发展过程的一大主题。中国传统上是农业社会。尽管近代之前的数千年历史中，中国也发展出了无数城市，但因为缺失西方那样的工业化和与之关联的城市化，中国农业社会的大局从来就没有被改变。改革开放之前，国家主导的工业化促进了城市化，但也没有改变农业社会这个基本事实。从深层次看，这一波城市化的代价极高，很多制度设置实际上是反城市化的。

一个显著的例子是户口制度所造就的城乡二元分割制度。当时设置这种制度是为了对社会加以有效的行政管理，但正如改革开放以来的经验所表明的，城乡二元制度已经成为中国城市化最主要的结构性和制度障碍。今天中国社会所面临的很多社会冲突也大多来源于这个城乡分割制度。

中国城市化在高速度地进行，但是很多官员和学者对城市化的概念并不清楚，对“城乡统筹”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到现在为止，大概把城市“做大”是很多人的共识。而在“城乡统筹”方面，问题更多。

对一些地方官员来说，城市化仅仅意味着土地的城市化，而不是人的城市化。他们所关心的只是通过各种途径把农村的土地转变成为城市用地，而对如何把农村人口有效整合进城市并不感兴趣。同时，很多人也没有意识到如何去改善农村居民的生活，使得他们拉近和城市居民的生活状况。

从理论上说，城市应当让生活更美好，更方便。但现实并非是这样。高楼大厦有了，立体桥梁有了，在西方大城市所能见到的东西，中国都有了。但是，方方面面硬件的发展并没有带来软件方面的进步。实际上，高速城市化所带来的建设成就在很多方面只是表面上的光彩。

那么，如何通过城市体制改革来推进城市化？从历史的经验和城市化现实环境来看，城市化首先必须考虑的是以人为本。

从国际经验来看，凡是城市化的目标是以人为本，城市化可以为城市居民带来幸福生活。强调城市是人居住的地方，对中国来说尤其重要。在中国传统的概念中，城市实际上是军事要地，核心是国防，是政治，而不是人。中国的城市的关键词是“城”，城市也被称为“城池”。近现代大多西方城市起源于商贸要地，关键词是“市”，主要是为了解决人的居住问题。后来工业化带来了城市化，也带来了城乡整合的问题。

这并不是说，西方的城市化就没有问题了，但城市化以人为本这一目标是明确的。西方很多城市的基础设施使用了数百年都没有问题，主要是在设计时考量到了人的需要问题。城市建筑是为了人的需要而建筑，而不是为了建筑本身。在中国，这一点到现在为止，并不明确。

今天强调新型城市化意味着什么？新型城市化至少可以在两个方面加以讨论，一是城市的升级，二是探索新型城市化。对城市化已经到达一定程度的城市来说，城市化的目标是城市如何升级的问题，就是如何在现有的基础上再发展的问题。而对正在进行城市化或者刚刚开始城市化的地方来说，就是如何避免早先城市化所产生的弊端，探索另一种城市化道路的问题。尽管中国的新型城市还会不断出现，但对今天的大多数城市来说，城市升级的任务显得尤其重要和迫切。

因此，中国需要把重点放在通过城市体制改革来推进城市升级的问题，主要是要突出城市化和城市升级过程中的软件问题，包括城市规划、设计和管理等方面。但是，应当指出的是，这里不强调硬件建设并不等于这方面没有问题。讲城市软件建设，必须把重点放在城市建设如何以人为本。人们实在没有必要去刻意强调硬件方面的新型，例如新型的大楼、新型的立交桥、新型的交通工具等等。

如果能够把“人”的因素引入到城市化里面来，并且成为城市化的优先考虑，那么就必然会产生方方面面的“新型”来。在城市化过程中，那些关乎人的因素的创新才是真正的创新。