户籍就像横亘在中国农村和城市间的一扇门——这边的人期待着能打开门去到另一边，而另一边的人却紧紧地拉住门把手。改革之难在户籍“开门”问题上可见一斑。但这扇门不会永远关闭。

户籍改革是各方关注的焦点之一。考虑到城镇化是高层未来关注的首要任务，完善户籍制度又是城镇化的要件之一，业内普遍认为，中央未来在户籍改革方面将有所作为，而第一步或是明确全面放开地市级以下城市落户限制。

至于大城市的户籍改革，专家称可借助居住证制度，让大城市外来人口分步获得与当地居民同等的福利待遇。上证报记者了解到，由公安部起草、早已提交国务院审批的《全国居住证管理办法》年底前有望出台。

路径：中小城市先行

近两年，我国开始明确户籍改革思路，先从中小城市开始，分层分类推进。

今年6 月底，国家发改委主任徐绍史向人大提交《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，提出户籍改革方向是“全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”

“改革重点放在中小城市，一方面是中小城市对流动人口的吸引力没有那么大，放开落户限制也不会造成很大冲击，这一点不像大城市。另一方面中小城市户口附加值没有那么高，改革难度相对较低。”国研中心社会发展研究部副研究员王列军对记者称，“事实上，只要有合法稳定的工作和住所，地市级以下城市已经全面放开了。”

难点：大城市遇阻

从城市发展规律来看，只有大城市和特大城市，才有可能创造更多的就业机会，容纳更多的外来人口。但恰恰是在外来人口最为聚集的北京、上海、广州和深圳等特大城市和省会等中心城市，落户限制是最严格。

“户籍改革难点在大城市，并且短期内很难有大的突破，尤其是北京、上海等一线城市，不收紧就不错了。”王列军说。

他称，近几年大城市户口的含金量越来越高，尤其是一些新增的福利政策，如保障性住房、社保参保补贴、购房资格等都与户籍挂钩，另外考虑到不断膨胀的人口对资源环境、城市管理带来的压力，大城市对外来人口落户的条件甚至又有所提高。

户籍改革专家、中国人民公安大学教授王太元也对记者表示，户籍改革的真正难点，是如何合理分配附着在户籍上的各种权益，户籍改革的任务就是要缩小乃至消除这种差别。而消除常住外来人口与本地户籍人口的权利差别，也就意味着公民基本公共服务的均等化。

对此，王列军表示，在当前财政体制下，地方政府要付出高额的改革成本，而且越是大城市成本越高。

他解释称，“我国的福利支出责任主要由省级及以下政府承担，而且长期以来省以下政府支出占大头。越是发达地区，越是大城市，地方分担的比例就越高甚至完全自筹，而这些地方正是人口流入最多的地区。”

正是基于这样的福利支出责任机制，地方政府为新落户人口提供公共服务主要依靠自身财力，加重了财政负担。因此，面对放开户籍限制，地方政府的积极性并不高，这也使得户籍改革计划在落实时大打折扣。

王列军坦言，从中长期看，必须改革这样一种福利筹资体制，提高中央和省级政府的支出比例，这样才能从根本上鼓励地方政府接纳外来人口，促进流动人口融入城市社会。

破解：居住证制度替代

户籍改革在大城市和特大城市难推进，但并不意味着不推进，也不意味着不能推进基本公共服务的均等化。在谈及大城市户籍改革思路时，很多专家重点阐述了居住证制度的替代性管理作用。

王太元表示，大城市和特大城市应及时推出居住证制度，根据入城年限分步骤赋予非户籍常住人口相应权益，尽快实现本市内所有常住人口的基本公共服务均等化。

王列军也认为，“居住证制度是一种较为现实的大城市户籍制度改革路径，外来流动人口通过居住证阶梯式获得当地权益。”

事实上，近几年，不少地方已经开始探索实施居住证制度，截至2012年底，全国已经有20多个省份或城市出台了实施居住证制度的相关文件。其中，上海对居住证制度的探索走在前面。

“居住证制度以居住年限、就业状态、社保缴费年限等为管理条件，鼓励以就业为目的的流动，有些体现了权利与义务对等的原则，这样既不会一下子给当地公共服务造成较大的压力，还有利于加强人口管理。”王列军称，这对不能立即在居住地获得户口的人来说，在保障了他们最基本的权益的同时，也提供了融入当地社会的阶梯。

早在今年两会期间就有消息称，《全国居住证管理办法》已提交国务院审批。据有关方面透露的时点，该办法将于今年出台。因此，该办法对外发布的时间很可能在未来两个月。