两年前，因被指控组织村民上访，向基层政府施压，由此“多领”60余万补偿款，河北张家口市崇礼县农民贾文等7人被诉“敲诈勒索政府”。日前，崇礼县检察院作出绝对不起诉决定，认为贾文等人主观上不具有非法占有公私财物的目的，行为情节显著轻微，危害不大，不构成敲诈勒索罪。

这起“敲诈政府案”以检方撤诉、纠错暂告段落，但是，其他地方的一些情节大体相同的案件，被告大多已经被法院判处了有期徒刑。对于这类“敲诈政府案”的内在机理与成因，还需要进行深入的探讨和反思。

在媒体的报道中，这类案件的被告是以“敲诈政府罪”被起诉或获刑的。其实，在司法机关的认定中，这些被告以去上级政府上访为由，对基层政府形成某种威胁、要挟，他们或者为“多领”补偿款，或者收取了政府的“息访费”而暂时息访，都符合《刑法》关于“敲诈勒索公私财物”的规定——检察院和法院并没有生造一个“敲诈政府罪”，而仍然以“敲诈勒索罪”追究被告的刑责。这类案件的关键，并不在于司法机关能否生造“敲诈政府罪”（至今未见生造此罪名），也不在于司法机关该不该以“敲诈勒索罪”追究上访群众的刑责，而在于基层政府为何能够被上访群众“敲诈”。

在现行信访政策下，上访群众、基层政府和上级政府之间，形成一种以“怕”为特征的微妙关系。首先，群众“怕”基层政府，因为群众遇到的问题、遭受的冤屈在基层很难得到解决，他们深知自己在基层范围怎么也“斗”不过政府，于是他们选择了上访。其次，基层政府“怕”上级政府，这是由长期以来的政治现实和行政格局所决定的，在群众上访的问题上，上级政府可以通过政策手段向基层政府施加压力。再次，上级政府“怕”上访群众，认为群众大量上访会损害政府形象，影响社会稳定，因此千方百计要减少群众上访，包括采取各种“管用”的手段控制群众上访的数量。

在以上三方面关系中，上级政府的态度至关重要。由于对群众上访问题存在如是认识，上级政府向基层政府下达了严格的信访控制指标，并将指标完成情况与政绩考核甚或“一票否决”挂钩。对基层政府而言，这是一把致命的“杀手锏”，他们必须穷尽一切手段控制群众上访，否则就会被上级追究责任。时间一长，一些上访群众看到了个中“玄机”，认识到自己上访也能让基层政府“害怕”，能够对后者构成“威胁”，少数上访群众以此为条件与基层政府谈判，迫使后者支付“息访费”，或答应其他条件。只是他们没有意识到，这样做大有被认定为“敲诈勒索”的危险。

要避免上访群众“敲诈”基层政府，首先，上级政府需要改变“怕”群众上访的传统观念。一方面，要通过正常的政治传导和行政管理手段，敦促基层政府认真解决群众的问题，从源头上减少群众上访。另一方面，要通过制度改革和创新，由中央政府向地方政府、上级政府向基层政府下放一定的权力和资源，推动地方形成良性的社会政治生态，推动基层形成完善的自治格局和治理状态。做到这一步，群众的许多问题就能在基层和地方得到解决，群众上访将大为减少。

在此基础上，上级政府建立起对群众上访的理性认识，不再向基层政府下达信访控制指标，基层政府也不必以严控群众上访为要务，群众上访也就不再对基层政府构成“威胁”。群众将越来越清醒地意识到，基层政府本来就是不必“怕”也不可“怕”的，通过加强基层自治，改善基层社会治理，群众的问题绝大多数都能在基层得到解决，再到上级政府和中央去上访，也就没有实际的意义了。

智欣（北京　学者）