规范市民行为应避免立法依赖

告别立法的手段和路径依赖，是公共治理智慧纯熟的彰显，也是法治成熟的表现。

最近，北京拟提请市人大常委会待审议的《轨道交通运营安全条例（草案）》稿中，关于“地铁进食”的条款，受到广泛议论。随后，北京市法制办回应，已将该条删去，认为此条款更适宜纳入乘车手册，作为对乘客的一种引导、提倡行为。（据5月21日《新京报》）

地铁进食等行为，作为备受诟病的公共陋习，如同随地大小便、随地吐痰、说脏话等不文明行为，理应从公共空间及公共生活里革除。但现实的尴尬却是，这些陋习在民众的口诛笔伐中，依然阴魂难散，无奈中，吁请祭出法纪规章制约此类行为的声音也就随之而起。

公共管理者、立法部门能够听到民声，并且有所动作顺应民意，自然是好的。但以怎样的方式来达到治理的目的，却是个科学而审慎的命题。规范市民的行为，维系好的公共生活，立法固然是种有效的手段。可关键是，这种必要手段的成立，是否有充分的条件。

“地铁禁食”纳入法规约束范围，如何执行，怕是最大的问题。如果法规无法被执行，那么束之高阁的法条，或只是挂在墙上的风景。并且，法律无法发生效力，无法发挥制约效果不说，甚至还可能损伤法律公信。因此，立法绝不是立完了事，而是要权衡执行的可能性和可行性，从此意义上，它是个科学而系统的工程。

法治社会里，法律是公共管理的准绳。但公共管理中，庞杂的事务，又非法律工具能够完全解决。有些事务，除了法治，需要通过文化、道德等分担。而这，则考验着公共管理者的耐心以及平衡能力。而动辄立法，不仅仅思维简单，还容易产生路径依赖，更重要的是，这很容易走进“钱穆制度陷阱”——制度繁密，往往造成前后冲突矛盾，由此生发的歧义和漏洞，非但不能彰显法律工具的效率，还可能消解法律的严肃性和公信力。

因此，有效的制度法规，不能见子打子地建立，而是有赖于建立科学的制度体系，切中问题要害的真正管用的制度框架。“地铁禁食”入法，虽从理论上界定了该行为的不合理性，但问题的要害却在于，条款该怎样执行、谁来执行，对法规实施环境进行实证，制订出来的法规，才称得上是严谨。

为公共管理而立法，不仅要考虑其必要性，即是否有其他的因素和路径可用；也应该考虑立法条件的充分性，及法规是与其所实践的土壤相匹配，能否代入合理的执法情境。而公共管理过分依赖立法，将守护底线的强制性维度，无限扩展到泛滥的地步，那么公共治理必然陷入机械僵硬。事实上，公共治理，不仅考验法律工具运用的能力，更考验管理者平衡社会各种关系和元素的智慧和手腕。北京此番将“地铁禁食”删除，纳入“乘车手册”，希望是因思维的转换，而不仅仅来自舆论压力。

相对于立法一禁了之，通过“乘车手册”等行为指南的规劝，及文化、道德情景的熏染，效果也许没有那么显而易见。但很显然的是，后者的渐进式改变，总会比那无法或不易在现实土壤中执行的、徒具观赏价值的法律条款更具价值和意义。告别立法的手段和路径依赖，是公共治理智慧纯熟的彰显，也是法治成熟的表现。