不动产登记条例难产 难在多头管理

本该在今年6月30日之前出台的《不动产登记条例（征求意见稿）》至今未能问世，引发了舆论的密切关注，由于不动产登记直接涉及最为敏感的房产，因此民众普遍将其难产的原因归结于一些权力部门担心官员名下过多的房产会通过登记条例曝光，从而对其采取了“拖延战术”。不过，有报道称，真正的原因在于相关的一些部委之间出现了过大的意见分歧，造成这一征求意见稿未能如期上报国务院。

不动产登记制度是一个国家在建立市场经济体系过程中的一项基础性工作。不动产登记制度是国家保障不动产交易安全、保护不动产权利人合法财产权的一项基础性的制度建设。随着市场经济确立，我国不动产交易呈现出发展很快的趋势，但是由于国家缺乏对不动产的详细了解，导致交易比较混乱。由于缺少统一的不动产登记法律和严格的登记程序，导致各地自行其是，登记违法行为时有发生，国家和民众的财产都不能得到有效的保护，一方面大量属于国有的资产被权势人物轻易占为己有，一方面属于民众个人的资产也难以得到有效的法律保护。

说起不动产，现在人们往往将其与房产直接划了等号。确实，对于大多数城市居民来说，他们的不动产资源只有房屋，即使是房屋赖以存在的土地，也由于城市土地一律为国家所有而不可能成为居民的不动产。但是，不动产是一个含义极广的概念，除了房屋，它还包括土地、林地、山地、草原、水域等资源，它们都在不动产登记制度的规范范围之内，即使是城市土地，也需要通过不动产登记制度来加以权属明晰化，比如，商品房所依赖的土地虽然属于国家所有，但在商品房存续期间，说得直白点就是国家允诺的房屋用地“70年使用权”期间，国家对其的权力与尚未卖出去的土地上的权力自然是有区别的，而这些都应该在不动产登记条例中有所体现。至于更广阔的农村土地等不动产，它们有的是农村宅基地，有的是耕地，耕地以及林地、山地、草原、水域等资源的情况更复杂，有的被农民（牧民、渔民）承包了，有的则处于撂荒状态，这在不动产的登记中自然也需要区别对待。

正是由于不动产有这样丰富的内容，因此不动产登记条例的制定势必会牵涉到政府的多个管理部门。按照现在的分工，住建部、国家林业局、国家海洋局等需配合国土资源部做好各自所在领域的不动产登记工作，而农业部则要在5年后将其掌握的土地承包经营权力和信息系统等核心资源交给国土部。不动产登记不仅分属于各个政府部门，有的还存在交叉、重叠，各个政府部门必然要将本部门的利益倾注到不动产登记条例的制定之中，从而造成部门之间的扯皮，使登记条例无法形成统一的文本。

有关不动产登记制度的建立，从2007年《物权法》颁布时就开始提上议事日程，从2009年开始的房地产调控，将建立不动产登记制度作为调控的一个内容来加以强调，使这项制度被赋予了通过房产登记让拥有来源不明房产曝光的反贪意义，同时，一些被揭露出来的贪腐官员拥有的过多房产则强化了公众对利用不动产登记制度来推进反腐的期待，将其纳入了权力监督的范畴。而围绕着不动产登记制度的拖拉，政府部门的“食言”则进一步加剧了公众在这方面的不满情绪，即使公众对于不动产登记制度存在误解，但政府形象在这件事上的失分是不言而喻的。

言必信，行必果，不动产登记条例的出台不能再无限期地拖下去，这不仅关系到政府的信誉，更重要的是随着改革的深化，政府和公众都需要这样一部法规，国家以此管理好国有财产，民众以此保护好自己的私有财产，即使是民众希望通过不动产登记来倒逼出房地产领域的贪腐官员，也是一种合理的要求。因此，对于不动产登记条例的出台，政府部门应该有紧迫感，而要让这个条例早日成形，关键在于要改变目前这种多头管理的格局。

在今年的全国两会上，国土资源部部长姜大明在接受媒体采访时曾经表示，今年要从四个方面推进不动产登记制度，包括建立不动产部际联席会议制度，加挂不动产登记局牌子，6月份出台不动产登记条例，建立统一信息平台，把目前分散在各个平台的信息统一起来。现在，6月份出台不动产登记条例成了“空头支票”，不知道其他三个方面的工作进展如何。但姜大明部长提出的思路是正确的，关键在于需要落实，特别是针对不动产登记的复杂情况，确实需要建立起不动产登记局，在这个组建之前，则应尽快建立起不动产部际联席会议制度，将各方意见集中到一个地方，而不能继续让条例的制定在各个部门之间的游走过程中变得无人负责。而就目前来说，针对不动产登记条例未能如期出台而引起公众质疑的实际情况，相关部门还需要向公众释疑解惑，将其中的原因和遭遇的困难坦率地无保留地告诉公众，以此来修复已经受损的政府形象。

周俊生（上海 学者）