地方立法权的“放”和授权立法的“收”

    9月17日，中国法学会组织召开《中华人民共和国立法法修正案（草案）》立法研讨会。立法法是规范立法工作的基本法，因其涉及一国最重要的国家权力——立法权的规范，故被称为小宪法。

不久前，立法法修正案草案提请全国人大常委会审议。对地方立法权的“放”和对授权立法的“收”，成为舆论关注的焦点，也是立法法实施14年后首次大修的亮点之一。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”。目前在全国282个设区的市中，只有49个较大的市享有地方性法规制定权。草案拟将地方立法权扩大至全部设区的市。这样，拥有地方立法权的城市将明显扩容。草案同时规定：较大的市制定地方性法规限于城建、环保等城市管理方面事项。地方立法事项须省一级人大批准。

草案将所有设区的市均赋予较大的市的地方立法权，或将在一定程度上平息对较大的市的争夺战。不过，这一争夺战或许会转移至对设区的市争夺战，一些尚未设区的市或将争夺设区的资格以获取地方立法权。立法法中依然保留的较大的市，也亟待从法律上明确界定具体的标准。目前较大的市在法律上并没有标准和条件，缺乏准入机制和退出机制。

赋予设区的市地方立法权，有利于在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性，因地制宜地落实法律法规和政策。原则上讲，只要不是中央专属的中央事权，地方都应该有立法权限。不过，对地方立法权不能一放了之，需要完善地方立法质量的保障机制，需要对地方立法进行有效的监督和制约。有必要强化上级人大及其常委会对设区的市的立法监督和法规审查，地方性法规的备案审查不能走过场，坚决遏制地方立法中的地方利益法制化。下放地方立法权后，尤其应防止地方立法权被过度滥用，避免与上位法冲突，避免出现地方立法的地方保护主义和地方性法规的政策化趋向等。

严格控制授权立法，维护立法的专属性和严肃性，也是立法法草案的主要亮点之一。

在对地方立法放权的同时，草案对授权立法给出更为严格的规定。如授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过5年；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定等。

改革开放以来，全国人大及其常委会通过了14个授权决定、决议。目前我国税收有18种，其中除了个人所得税、企业所得税以及近年修订的车船税这3个税种是由全国人大立法征收之外，其他全部都是国务院颁布的征税条例和暂行条例。近年来舆论呼吁全国人大及其常委会尽快收回税收立法权，以维护税收法定原则。

对于有失控之嫌的授权立法必须严格规范，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任，避免一揽子授权和无限期授权，并对被授权机关不当的授权立法行为及时纠正。

值得注意的是，草案还明确规定：应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见。重要的法律案还可能在全国主要媒体公布征求意见，并将征求意见情况向社会通报。这意味着立法公开、开门立法成为立法的基本理念，征求民意成为制定和修改法律必须完成的规定动作。这对于扩大公民有序参与立法，深入推进科学立法、民主立法无疑将发挥重要作用。

一“放”一“收”彰显立法法修改亮点。立法就是打造关好权力的笼子，是维护社会公正的第一道防线。立法法的修改是打造法律体系升级版的重要引擎，期待以此为契机，我国的立法工作尤其是立法质量能够大踏步迈上一个新台阶，法律体系升级版能够真正从蓝图变为现实。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编）