立法法为良法善治提供制度基础

作为十二届全国人大三次会议的重要议程之一，立法法修正案草案提请大会审议。这也是立法法颁布15年来的首次修改。此次调整重心有两大方面：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，以及国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止。

2014年是全面推进依法治国的开局之年，依法治国首要前提是有法可依，怎样做好立法工作就成为关键。立法法作为一部管法的法，通俗地说，它决定着需要制定哪些法律，由谁来制定法律和怎样制定法律这几个基本的问题。从去年8月全国人大常委会第一次审议立法法修正案草案开始，半年多来，这一草案历经了“一审”——“公开征求意见”——“再审”——“公开征求意见”的“长途跋涉”，最终摆到全国人大代表眼前，接受一场规格罕见的“三审”。

党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。这次立法法的修改同样强调人大要主导立法。如何主导？一方面，要把事关人民群众切身利益、事关利益分歧比较大、社会上比较关注的重大草案的起草权交给人大；另一方面，有关全局性、综合性、基础性的法律起草也要交由人大的专门委员会和常委会的工作机构去起草。通过人大起草法律，将立法的主导权掌握在立法机关手中，从而改变现在由部门主导的格局。为此，修正案草案从几个方面作出完善：一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；二是加强和改进法律起草机制；三是更多发挥人大代表在立法中的作用。这三个方面从不同角度、不同层次保障人大主导立法工作。

税收法定，正是在草案修正过程中保障人大主导立法的一大亮点。党的十八届三中全会《决定》提出了落实税收法定原则的明确要求。在十二届全国人大三次会议新闻发布会上，大会新闻发言人傅莹介绍，总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。事实上，立法体制中谈全国人大主导权的问题，主要体现为它的专属立法的范围究竟有多大。在现行的立法法中，税收与财政、金融等被列为同一事项，不属于人大专属立法的领域，将税收“淹没”在众多的一般事项中，未能充分体现出税收应有的特殊地位和作用。立法法修正案草案将“税收”的专属立法权单列，并规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律。排斥或者不允许用其他的方式来制定关于税收的立法，对于深化改革的意义非常重大。税收是财政收入制度中最重要的一部分，也是分配制度的重要组成部分，税收立法权力回归全国人大，在推进依法治国过程中的作用不可估量。

以立法遏制行政权力的“任性”，成为修正案草案另一引人瞩目的焦点。修正案草案规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构在制定部门规章时，如果没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令作为依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。与此相似，地方政府在制定相应规章时同样如此。近年来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定地方性法规，却仅仅制定了地方政府规章，其合法性与公平性引发不少争议。立法草案的新规定意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。一些实施已经超过两年的地方性规章或红头文件将面临法治的考验，若想继续实施则必须经本级人大立法程序，上升为地方性法规。而一些与上位法明显相抵触的地方性规章，则须及时修改或废止。不难看出，此次立法法修改，将进一步厘清地方政府权力的边界。

中国特色法律体系已经形成，但并不意味着立法任务已经完成，法律体系需要随着社会的发展不断完善。依法治国的前提是良法的存在。良法从何而来？无疑需要立法法给出切实可行的答案与有效的制度基础。