近来，某些地区“临时工”城管的“暴力执法”事件时有发生，事后处理结果却出奇的一致：直接肇事者大都以“临时工”的身份为单位做“挡箭牌”。这种“丢卒保车”的“临时工乱象”竟然成为目前很多机关单位的危机公关通用模式，确实令人担忧。

所谓“临时工”是与“正式工”相对的称谓，属于本单位的“非在编人员”。我国《劳动合同法》并没有临时工的概念，按照该法规定，用人单位应该与员工签订劳动合同，临时工与正式工都要接受岗前培训，遵守同样的法律法规和单位制度。实践中二者的区别在于，临时工不占“在编名额”，工资基数与正式工有所不同。可见，临时工和正式工的差别体现在单位内部福利和人事制度方面，在对外工作中两者都是供职单位的代表，他们的职务行为后果都由单位承担。

协警、协勤、编外城管等都属于临时工的范畴。行政执法机关热衷雇佣他们的原因除了节约成本，弥补行政人员编制不足以外，更重要的是，临时工在危机公关时可做“替罪羊”使用。其实，这种一厢情愿的想法是与法律相冲突的。

从行政法角度说，临时工不能成为合法的“执法主体”。“持证上岗”是行使行政执法权的前提条件。临时工并非行政单位在编人员，并未配发执法证件，即便是有机关配发的“授权执法书”也不符合“持证”执法的形式要求。同时，“临时工”也不能成为执法权的委托对象，他们的作用只能是协助工作，从事一些不涉及实质执法过程的辅助性工作，比如，开车、后勤等。所以，“临时工执法”这本身就是一个伪命题。

在“暴力执法”系列事件中，临时工既不是直接执法者，也不是委托执法者，他们不可能成为法律责任的承担者。一方面，如果执法机关非法授权临时工“行政执法权”，那么，按照行政法规定，非法授权者就应该成为直接责任人。另一方面，如果在执法过程中临时工以“协助者”的身份暴力执法，那么，责任主体就应该是被协助单位。所以，临时工无论如何也轮不上成为最终责任“替罪羊”。

如果临时工的“执法”被认定为“个人行为”或“越权行为”的话，用人单位仍然不能摆脱干系。因为临时工的对外“执法”使用的是单位的名义，社会公众从外表上无法分辨出“公事”还是“私事”，“正式工”或是“临时工”，这就构成了法律上的“表见代理”。他们的行为对外并不代表自己，而代表了雇佣单位，产生的法律责任当然要由雇佣者承担。

因此，某些行政单位把“临时工”当成“挡箭牌”的做法在法律上说不通，在情理上也无法让社会公众接受。这种“掩耳盗铃”的社会乱象应该成为下一步行政权力治理工作的重中之重。

□朱巍（学者）

近日，因“暴跳踩商户头”而将延安城管推到舆论的风口浪尖。有延安市民反映称，延安市城管局长张建朝豪华座驾严重超标，配车超过部级领导配车。记者调查证实，张建朝的座驾是一辆丰田越野车，市场报价达到40多万元。（6月7日新京报）

真乃“人怕出名猪怕壮”。延安城管队员“暴跳踩商户头”，延安市城管局便招来亿万双眼睛严重注视。先是发现这尚不富裕革命老区30层高楼楼顶的“城管大厦”异常扎眼，有关方面便拆除了“城管大厦”的巨型标牌。接着追问仅仅200万人口的延安市城管大楼要这么大吗？有关方面不得不承认“办公面积稍有超标”。

现在又发现城管局长的座驾标准超过部长级，这可不是玩笑的。《中国共产党纪律处分条例》第七十八条第三款规定：购买、更换超过规定标准的小轿车或者对所乘坐的小轿车进行豪华装修的，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。这局长对城管队员暴力执法和办公大楼超标该负何责暂且不谈，单单这豪华座驾就该够局长受的了。然而不，延安市城管局纪委书记王成章称，局长越野车是“下属单位借给城管局使用”的。

只是细读新闻、慢品王书记的辩词后，还能发现诡异之“借”的N点疑问。疑问1，长庆油田油井漏油污染到王瑶水库，延安市城管局自来水公司全力以赴抢险，长庆油田依据什么规章制度给城管局“奖励”一笔钱，而不是劳务费？疑问2，会计账本上反映这笔钱是“奖励”给延安市城管局的，还是“奖励”给其下属自来水公司的？疑问3，“奖励”的这笔钱数字是多少，大于等于还是小于局长座驾的购买价？疑问4，局长座驾这款车市场最低配置报价40万元，那么局长座驾实际上花费了多少万？疑问5，城管局下属单位购买这辆豪华越野车目的是什么，是否专门借给局长的？疑问6，局长借车履行了什么手续，无限期借用，还是临时借用，借用期的费用怎么安排的？疑问7，局长借用下属单位的豪华车，其合法依据又是什么？疑问8，城管局是执法机关，如何能有下属公司兴办产业？城管局长是政府官员，如何能够成为商业公司的上司？

一个“借”字，早已听惯不怪。自从中央明文规定各级政府领导官员配车标准以后，凡是被曝光超标使用豪华座驾的，无一例外都是借用的或者受赠的。有借用企业的，有朋友赠送的，又有下属公司借用的。其实别把大众当傻子，谁不知道其中的鬼把戏？不过又是一起“上有政策、下有对策”的生动案例罢了。显然，所有这些“借”，于法无据，于理不通，于情不合，统统都是该受处分的非法行为，必然给执法公平、行政公正暗埋陷阱。

又见“临时工”肇事!近日延安市城管局就“城管醉酒执法打人”回应称,网络曝光视频中,打人的是临时聘用人员,没有正式编制。一出事就是“临时工”担着,这成了许多部门在遇到舆情事件之后的“标准”应对手段。

拿“临时工”当“挡箭牌”的招数,10多年前就用滥了,但时至今日依然被一些部门奉若法宝。某媒体大楼发生大火,倒霉的是“临时工”；忽悠了一堆人的“共和国脊梁”颁奖,伪造文件的是“临时工”；说高校乱收费不算大事的某省教育厅新闻中心主任,也是“临时工”……似乎只要与“临时工”撇清关系,就能让涉事单位摆脱所有责任。

长期以来,“临时工”与“正式工”同工不同酬,还要在“正式工”不方便或者不愿意出面的时候冲在最前面,出了问题承担责任。“临时工”也是这些部门的工作人员,是代表用人单位履行职责。工作行为造成的不良后果,应当由用人单位负责。拿“临时工”为用人单位管理不严、暴力执法等行为来开脱,显然说不过去。

用“临时工”顶罪,让人难以信服,并招致公众的反感。每次发生突发事件,在调查结果出来之前,人们都会调侃:是否又会把责任推到“临时工”身上。不幸的是,被猜中的结局还真不少。以至于“临时工”真闯祸了,也有许多人会怀疑是不是政府部门又在“丢卒保车”。这样的怀疑,正逐渐消磨政府的公信力。

出事了让“临时工”担着,这种行为严重损害了政府的形象,不应再听之任之。在对待“临时工”的问题上,政府部门应当一视同仁,出了事就应当追究用人单位及负责人的责任。这需要地方政府部门有直面责任的勇气,同时还要敢于打破“护短”的陋习。我们期待“临时工”不再成为“挡箭牌”,期待所有的政府工作人员依法履职。

新华社济南6月5日专电

　　近日，延安再次成为全国人民瞩目的焦点。引起公众关注的，并非因为它曾经作为革命圣地在新形势下采取新举动弘扬延安精神，而是城管雇用的“临时工”执法时跳踩商户头的恶行。接着，被网友曝光的30层城管大厦再次吸引了公众眼球。(见6月5日华商报)

　　专门为城管建立独立的30层豪华大楼，这在全国大概是绝无仅有的，就连京津沪渝杭深这些人口众多的一线城市，也未曾听说过。因此，引来众多网友质疑和拍砖：延安城管果然霸气，竟然有独立大楼，而且还这么高，与之相比周围建筑看起来矮了一大截。5月31日，延安城管监察支队凤凰队8名执法人员中，在编的有4人，包括跳踩商户头的人在内共有4名临时工，说明延安城管在编人员并不多，人手极为短缺。这样，建30层豪华大厦，就很难解释得通了。

　　据有关信息披露，延安市人口约216万人，市区狭长，沿着延河而建，中心区宝塔区约40万人口，不过是一座小城市。城管，顾名思义，主要职责是负责城市管理的执法部门。30层的大厦，若按每层入住30至40人计算，大约可容纳1000多人办公。一个人口不过40万的城区，需要1000多名城管吗?而中央一再三令五申，严禁超标准建豪华办公楼。建那么高的延安城管大厦，如果说是顶风上恐怕也不能算是扣帽子。

　　反过头来，再探讨一下城管该如何执法。实际上，政府许多部门都在参与城市管理，例如，市场经营活动由工商、质监、消协管，环境卫生由环卫管，城市建设由建设部门管，交通由交管部门管，绿化由园林管......留给城管的，只剩下街道两旁乱搭建、乱摆摊、乱设点，以及流动商贩了。而交集最多的，当在城管与流动摊贩之间，一个要管，一个不服管，进而引发冲突。

　　所谓一个巴掌拍不响，讲的是冲突双方都有责任。尽管城管执法有他的难度，但毋庸讳言，引发矛盾冲突的一个重要原因，诚如网友所说的是城管的“霸气”。以延安5月31日发生的城管与自行车修理铺老板发生的那场冲突为例，几辆自行车停放可能影响了市容秩序，完全可以通过宣传城市管理法规，劝说修车铺老板或车主转移到不影响市容的地方停放。城管凭什么不问青黄皂白就予以没收?自行车、摊贩出售的商品，都属于公民的个人财产，只有因为违法、经过法院判决才能予以没收，谁赋予城管没收个人财产的权力?在双方发生冲突时，跳踩人头的行为，则超出了执法的范畴，是在践踏人权，违法犯罪。

　　城管执法的对象主要是街旁小门店和流动摊贩，而这些人多数是为了谋生的失业人员或老年人，属于弱势群体。如何既给他们留有生存的空间，又通过宣传教育和柔性执法使他们自觉遵守城市秩序，无疑是一个需要研究和破解的课题。时下，亟待解决的是，如何强化城管执法为民观念，去掉不该有的霸气!

媒体最近报道了两起城管施暴事件。

5月31日，延安一名城管双脚跳起猛踹一商户头部，彼时，一辆牌号陕J1397警的普桑警车经过，但未做任何停留（人民网6月4日）。5月25日，安徽淮北市濉溪县一高考生因拍摄城管粗暴执法遭到城管围殴，现场对面就有一交通岗亭，3名交警均没有上前阻拦。事后被打者报警，20多分钟过去，警车未到现场。到派出所看监控录像，该路口的监控录像也离奇地“独自”坏了。（《中国青年报》6月5日）

警察为何没有出手？濉溪县的交警说，冲突双方的人多，“我们人少，说了也没人听”；延安的警察则表示，正在调查，“不方便对外透露任何细节。”

无论调查结论如何，也无论现场交警到底“说了”没有，现实的情形是，施暴的城管打人后扬长而去，身后留下几个伤痕累累的受害者、一地的狼藉，还有若干盘旋在民众心中的问号——警察明明就在民众身边，怎么就可以熟视无睹，怎么就不能“控制局面”呢？

《人民警察法》规定，人民警察的任务是“维护社会治安秩序……预防、制止和惩治违法犯罪活动”，必要时“可以当场盘问、检查”。一方面，警察的介入可以预防局面进一步失控，避免产生更大的社会伤害；另一方面，也可以有效保护公民的人身安全，维护公平正义。无论现场事态是不是明朗，只要是可能损害到社会治安秩序的行为，警察的介入至少可以产生一种制约。

然而，当城管施暴时，现场的警察却回避甚至袖手旁观。在濉溪县，明明是城管打人，激起民愤，从而引起人群聚集，这点连当时在场的交警亦不否认，可他们却一再表示自己在疏导交通，试想，若不及时制止事端，疏导交通有用吗？

或许有人会说，同样都是执法主体，警察恐怕不好去管城管的事。这样的说法不免片面。其一，尽管均为执法主体，但警察责在维护社会治安，有权力、有义务及时制止任何社会冲突事件；其二，没有任何一项规定表明，城管执法可以凌辱、殴打商户乃至无辜路人，一旦城管打人，则其行为就不再是执法而是在犯法，警察当然可以介入处置。

城管打人而警察袖手，会在民众中产生恶劣的印象，甚至会让民众武断地认为，其间可能存在曲意回护。这些年来，城管打人事件屡屡发生且愈演愈烈，其中固然有城管队伍多“临时工”、人员素质参差不齐等因素，却也与缺乏必要的外部约束，甚至存在或隐或显的纵容有关。

“合同工”、“临时工”执法现象今后有望在广东杜绝。《广东省法治政府建设指标体系（试行）》6月1日起施行，要求依法确定行政执法资格，落实行政执法主体合法性审查和行政执法人员资格管理制度，加强行政执法队伍管理，杜绝合同工、临时工等无执法资格人员上岗执法。（据6月5日《人民日报》）

公众对“临时工”的印象不太好，皆因如今“临时工”屡屡成为新闻焦点，冲在第一线干脏活累活的是“临时工”，而犯错后担责任背黑锅的也是“临时工”。特别是在城管、警察等执法机构里，大量聘用“临时工”上岗成为普遍现象，而要有啥负面新闻出来，肯定又是“临时工”被推上前台，公众也习以为常了。要是“临时工”不再执法了，那么以后又该由谁来做“替罪羊”呢？

远的且不说了，就在近日，网曝陕西延安街头城管暴力执法的视频，几名城管队员对一男子进行围殴，其中一城管竟用脚猛踩对方的头。有网友评论说，“一看就是临时工干的。”果然不出网友所料，延安城管部门回应称，“脚踩商户头”城管为“无正式编制人员”。不管事件最终处理结果如何，“临时工”再次成为事件责任人，不免令人感到啼笑皆非。

广东省要求杜绝“合同工”、“临时工”等上岗执法，是一个拨乱反正的做法。因“临时工”本身就缺乏法律授权执法职能，不应参与执法工作。而且不仅仅是广东省，其它地方也有类似规定，诸如重庆市去年4月就禁止“临时工”申请执法资格；黑龙江省去年出台规定，“临时工”不得成为行政执法人员；而昆明市则从今年7月起，“临时工”禁止参与执法。显然，各地政府已经认识到，“临时工”上岗执法弊端太多，需要予以纠偏。

但是，由于各地执法部门人手不足，任务繁重，往往聘请了大量“临时工”，且将脏活累活都推给他们做，遇到麻烦就先顶上。可见，要想真正杜绝“临时工”上岗执法行为，就不能光依靠出台文件规范，还需想法解决执法人力不足问题，明确落实责任关系，避免随意推卸过错。

同时亦要考虑到，执法部门已习惯使用物美价廉的“临时工”，骤然禁止的话，阻力必然很大。政府需要切实贯彻规定，执法部门也要顺势转变思维，不能再依赖“临时工”干活和顶缸，而要加强和完善人员管理制度，在法律许可范围之内，依法履行职责，切勿再随意超越界限。

6月3日，延安城管被指酒后执法打伤多人，在被网友曝光的视频中，甚至还有城管踩在倒地商户头上猛跺的画面，让人不忍直视。

事情在网络迅速传播，“延安城管”成了微博热门话题，网民在谴责城管暴力伤人的同时，也在猜测此事的后续——是不是又是“临时工”肇事。一天后，答案无出其左右，延安市城管局党委作出回应，对于当天执法当中的所有相关人员，一律予以停职、待岗调查。同时，该市城管局联合调查组还公布“双脚跳起踩踏商户”的男子为临时聘用人员。

及时的回应不失为一次良好的公关，但是这样格式化的回应却让民众苦笑且无奈，似乎只是为了让民众平息怒火，让主管人员官位安稳而发出的。

就算是“临时工”作案，相关领导也难辞其咎。不说城管“临时工”如何招聘，可能仅仅是相关领导“打声招呼”；也不说按照国家规定，“临时工”进场时，必须进行培训考核合格后才能上岗；单单让这样醉酒、衣衫不整、有暴力倾向的“临时工”城管去行使国家权利，领导难道就没有失职之罪？

可以说，一旦发生事情，单单处分下属或者“临时工”有做“缩头乌龟”之嫌。而处理完下属和“临时工”之后，事情就成了“断头新闻”，似乎也无人再追问，领导都可以松一口气了。这在偌大的中国也成了笑谈。

以香港地区为例，因为下属或自己行为不检而引咎辞职的官员不在少数。而在中组部发布的《党政领导干部辞职暂行规定》第四章中关于“引咎辞职”的解释之一是， “疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响，负主要领导责任的”。也就是说， “临时工”肇事，领导并不是安然无虞，也别把“临时工”不当下属。

值得思考的，“公务员聘任制”改革是最近的热点，如果在将来，聘任制成功执行了，这些“聘任”的公务员，还能称他们为“临时工”并以此作为借口吗？

为社会所诟病的“临时工”执法现象有望在广东销声匿迹。6月1日起正式实施的《广东省法治政府建设指标体系》要求，严格落实行政执法人员资格管理制度，杜绝“合同工”、“临时工”等无执法资格人员上岗执法。

近几年，临时工暴力执法、乱执法事件时有耳闻，在一些执法事件中，打人的是“临时工”、公车私用的是“临时工”，雷人雷语的也是“临时工”……而事发后，临时工又往往成为“替罪羊”的代名词，特别是在一些执法纠纷中，“临时工”很容易被拿来作“挡箭牌”，成为最后的责任人，等到问责时，执法部门一句轻描淡写的“已辞退乱执法的临时工”，就可以大事化小、小事化了。

临时工到底应不应该有执法权？由于缺乏明确的法律规定，很多行政执法部门都打起了“擦边球”，纷纷聘用临时工代替执法，比如说城管协管员、交通协管员、辅警等，于是在很多城市形成了一种执法怪象：这些本没有执法权的临时工很多时候却冲在了执法的最前线，光明正大地行使起了执法权，戴着一个象征身份的袖标，就可以随意没收小贩的东西，就可以给违章停车的贴罚单。由于这些临时工拥有事实上的执法权，而又缺乏相应的责任，权责不对等导致乱执法现象频频发生，执法冲突也就在所难免。

明知道放任临时工执法会带来一定的风险，为何执法部门仍愿意聘用临时工执法？答案很明显——用工成本低，管理成本低，既可以当廉价劳动力用，出问题了又可以“背黑锅”，这样的临时工自然讨用人单位喜欢。

从这个意义上来说，广东要杜绝临时工、合同工等无执法资格人员执法，既是对当前执法乱象的整治，也是对执法部门乱下放执法权的约束，更是建设法治政府的应有之意。其实在广东之前，已经有不少地方都出台规定禁止临时工执法：重庆市从去年4月就禁止临时工申请执法资格；黑龙江省去年也出台规定，临时工不得成为行政执法人员；昆明市从今年7月起，临时工禁止参与执法。这些都是对执法乱象的理性纠偏。

非法定的人员本来就不具有执法权，这是法治题中应有之义，禁止临时工执法，是法治建设的必然，是进步的表现。由于临时工执法现象存之久矣，且受到一些执法部门的欢迎，禁止起来并非易事。从善治角度，窃以为应该给公众赋权，明确告诉公众，可以对临时工执法说不，并开辟通道，接受投诉并及时处理。（子在渊）