【目前的很多城市化操作，都忽略农民的土地权利对应于自由税的福利性质，把土地看做额外的恩赐。而实质上，农民不丧失应有权益，是有序的城市化的最基础根基。】

前不久，“统一城乡户口”的户籍改革全面启动，引起社会广泛关注。这标志着1958年《户口登记条例》以来，中国实行了半个多世纪的二元户籍管理模式将退出历史舞台。不区分农村与城市户口了，那么，迎面而来的下一个问题就是：农民的土地该怎么办？

农民不丧失土地权益，是城市化根基

根据《意见》，农民的土地承包权要进一步的确权，在此基础之上，坚持依法自愿有偿原则，引导农业转移人口有序流转土地承包权。更重要的是，意见明确指出：现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体分配收益权为农民进城落户的条件。

从历史角度看，我国农民对土地所有权有着深沉的历史积淀。毫无疑问，公民应在一国之内具有自由迁徙权，但由于多重原因，中国的城乡居民均被限定于土地上。如果广义地看待税收，把公民相对于政府所支付的均视为税负，那么公民的自由迁徙权无疑是种自由税。

正是基于税负和福利相对应的原则，当公民一定程度上丧失了自由迁徙的权利时，城市公租房和农村宅基地就成为政府提供的一种对应于自由税的福利。

在房屋改革中，城市居民能够以极低的价格购买公租房产权，相比其后房地产增值的幅度，当初的价格非常之低，可视为土地的无偿分配。由于完全购买产权，城市居民遇到拆迁也基本上能以市场价格取得补偿，也能够通过出售房产变现，把当初无偿分配得到的土地收益带到国外。

反观目前的很多城市化操作，都忽略农民对土地的权利对应于自由税的福利性质，把土地看做额外的恩赐，仅用城乡社保之差来解释土地。农民想要变为市民，获取社保，就会丧失土地。与市民变更国籍都可以带走土地收益不同，农民仅仅只是在一国之内转化身份，就会被剥夺掉土地权益。

所以，从当下诸多城镇化乱象来看，此次意见的出台，起到了一个拨乱反正的作用，能够保护农民在身份转化为市民的过程中，不丧失他们本该拥有的权益，是有序的城市化的最基础根基。

积分制度，本质仍是“身份的赎买”

土地权利有了保障，那么下一步就是如何“进城”了。对此，《意见》提出了对应的户籍改革路线。

具体来说，各个城市根据自身不同的人口，承载力，对就业范围、年限、合法稳定住所等条件设置不同严格程度的准入门槛。对于大城市、特大城市，则可以在此基础之上，加上参加城镇社会保险年限、连续居住年限等指标，按照总量控制、公开透明等原则，建立完善积分落户制度。

积分制的目的在于引进高端人才，如上海的积分制度所包含的学历、职称、注册公司、特定专业等等标准。在市场经济中，高端人才能力强、素质高，承担的税负与创造的价值都更大，所以，本质上，他们获取当地户籍身份是通过自己贡献的财政收入来换取的，是一种“身份的赎买”。

公允地说，这种赎买有一定道理。今年国家统计局对福建农民工市民化可能增加的成本与费用分摊进行了测算。结果显示，在福建一个农民工市民化需要增加的支出约为12．9万元。如果福建420万农民工全部市民化，新增成本为5429亿元。其中公共财政需负担1487元，相当于2012年福建财政收入的80％。

对于这个数据，可从两方面解读。首先，农民工市民化绝不是恩赐，农民工在城市生活、工作，不断通过劳动、纳税、消费为城市创造价值。随着时间的积累，他们的奉献会大过他们成为市民的成本。从此角度看，农民工市民化，只是把他们应得的还给他们。

但从另一个角度看，人的素质、技能、年龄都不一样，并不是每个人为公共财政创造的价值都大于自己所享的福利。所以，通过积分制度来筛选财政贡献高净值人群，是基于当下国情的一种妥协，基于中国经济发展地区差异巨大的现实，这种妥协将长期存在。

真正的问题在于，积分制度的目的是什么？如果积分制度仅仅是筛选有财政净值的人群，那可以说是市场的因素起主导作用，如果积分制度首要目标是满足计划经济式的总量限制，那积分制度不过是行政限制的另一种形式。

□刘远举（上海金融与法律研究院研究员）

日前国务院印发户籍改革意见，提出将逐步统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。这意味着，农村户口将取消，而农民可能更自由地迁徙到城市。改革意见出台之后，自然引起了很多欢呼和关注，当然也有争论。事实上，户籍制度的关键并非是保留还是取消农村户口。就比如有两只猫，如果它们根据自己的捕捉工作量享受着猫粮待遇，那么叫白猫和黑猫都没关系。但是，如果主人规定白猫干活可以吃鱼，而黑猫却只能吃骨头甚至什么都没有，那叫白猫还是黑猫就非常关键了。也即，中国户籍制度真正的要害并非是户籍的划分，而是与户籍性质相关联的公共服务供给。这里涉及关于现代政府及其与公民之间关系的一系列理念。

首先，公民从政府那里获得基本公共服务，这些服务的获得，是因为公民与政府缔结了某种纳税合同关系。公民向政府纳税，政府利用纳税所形成的财政资源变成公共服务提供给公民。政府收税的目的就是为了利用财政手段调节社会资源，最大限度地向所有公民提供基本公共服务，以保证社会底层人士（失业者、贫困者）也能够有尊严地活着。事实上，当农民进城务工的时候，其已经与城市政府缔结了这样的关系，并应该享受其所在地的基本公共服务（比如安全、教育、救济）。如果以是否具有当地户口作为享有这些公共服务的依据，就如同规定只有白猫干活才可以吃鱼一样荒唐。

其次，公民所创造的税收，通常以中央税和地方税的方式流向中央政府和地方政府。这意味着，为公民提供基本公共服务的责任，将由中央政府和地方政府共同承担；且谁分钱多谁的责任大。按照目前的分税制设计，中央政府占了大部分比例的税收收入，那么在基本公共服务的供给方面，其应该承担更大的责任。按照国务院此意见，未来有1亿多农民陆续进城，如果这部分农民的公共服务供给全部由流入地城市政府来承担，这不但是这些城市无法承担的，而且也是权责不匹配、不公平的。因此，在央地之间重新划分公共服务的权责分配，尤其是夯实中央政府关于特定公共服务的统筹责任，都是该意见的必要配套改革。

再次，意见规定了不同规模城市的落户政策导向，即全面放开小城镇，有序放开中等城市，合理放开大城市，严格控制特大城市。从公民自由迁徙权来说，这一规定显然有妥协性，但这也可能是顺利推进改革的现实考虑。因此，此处关键在于如何强化小城市的吸引力。中国现有的状况是：大城市往往有最好的学校，最好的医院以及最好的休闲和文化设施。未来这些大型的公共设施兴建，应该在不同城市间适当布局。因此，这项改革的出台还涉及一系列公共设施的布局和规划，以及不同城市性质的重新定位；更深层的，还涉及基本公共服务的区域均等化。试想，全国公共财政投入建设的清华大学，难道一定要设在北京吗？

何艳玲 （中山大学教授）

日前，广州积分入户开始受理申报，备受关注的《广州市积分职业资格及职业工种目录》也随之浮出水面。根据目录所示，合共有162种职业可获额外加分，比去年入册的工种多了54项，包括保安员、餐厅服务员、保育员、家政服务员、保洁员、装饰装修工、养老护理员、育婴员等都获入册。

首先，这次放宽职业加分的职业种类，显示出了广州应有的包容。一直以来，广州这座快速发展的城市因包容而被称道，这次积分新政目光投向艰苦行业一线人员，为其开辟入户小通道，也是符合广州个性之举。

其次，这也是应对“用工荒”的合理举措。近年来， “用工荒”成为广州难解的病症。一些技术含量相对较低的工作长年虚位以待却无人问津，显示出的除了是“廉价劳动力”的优势日渐下降，生产结构急需调整以外，背后还存在工人福利收入一直没有得到最大化，社会保障空心等问题。很多来粤务工人员虽然有白纸黑字签订的合同，但是包括养老、医疗等在内的社保缴纳却与居民差距甚大。而作为父母最看重的问题——子女教育，同样没有得到强有力的保障。可见，“用工荒”背后是权利的缺失，因此，这次把包括保安员、餐厅服务员、保育员、家政服务员等工种纳入加分项目中，是相关部门对于解决用工问题使出的多元化对策。政府通过积分入户新政给予外来务工人员信心和诚意，给他们提供合情合理的生活保障，相信会是单纯提高工人工资以外的另一个有效对策。

但是，要巩固以上的举措，相关部门还要提高公共服务能力。虽然从入户政策来看，新政在入户门槛问题上发生了很大的变化，但今年积分入户的指标与去年一样，仍然是3000个。而去年初相关部门曾宣称今后不再有限额，达到积分就可入户，但从目前政策来看，“不设限”依然有难度。可见，相关部门对广州提供的公共服务预判依然保守。这就要求，部门与部门之间提高协调能力，在社会治理的模式下进行多角度的创新和完善。尤其是关乎新落户市民的社会保障、住房条件、子女教育、就业信息、就业培训等一系列问题上要协同解决。只有在这些领域上的公共服务能力有了一定的提高，入户“不设限”的目标才能逐渐实现。

户口问题，背后其实是福利和公共服务难题，办好这件事对平衡各方需求是个考验。

——关注户籍改革系列评论之三

国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，特大城市严格控制人口规模，实施“一城一策”。

以人口规模而不是行政级别来落实差别化落户政策，尤其是针对特大城市采取一城一策的细化办法，是本次户籍改革思路的一大亮点。经过几十年的发展，一些城市发展水平与其行政级别已产生实质上的脱节，发达地区的一个普通地级市，人口可能比中西部一些省会城市还多。按照人口规模来制定未来计划，无疑是更为贴近现实的一种制度安排。要让这种制度安排取得实效，不至于成为“改革空调”，需要从两方面入手。

首先，地方政府的具体落户政策如何制定，决定了人口合理分布、有序流动的顶层设计目标能否实现。2013年中国社科院发布《城市蓝皮书》称，一个农民工“市民化”的公共成本平均为13万元。落户门槛划得高一点还是低一点，牵涉到地方政府的“荷包”，不排除个别地方可能会有外松内紧的地方保护思想，或承诺给流动人口的市民待遇口惠而实不至。有鉴于此，国家对地方改革进度必须拿出具体时间表和配套评估机制，防止户籍改革在地方层面沦为“挤牙膏式”的被动改革。

其次，即便各地落户门槛都严格按照改革思路划定，人口有序流动是不是就一定会实现呢？我们不能忽视一个现实悖论，目前人口迁徙流向与差别落户引导的方向呈反相关，全国跨省外出的农民工主要集中在大城市和特大城市。统计数据显示，全国有一半农民工集中于中国前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。遵循差别落户精神，未来落户特大城市的难度并不会明显降低。如何理顺这一矛盾，需要系统性地考虑。

一方面，大城市、特大城市完善积分落户制度要更加公平透明。在总量控制的前提下，“不患寡而患不均”的机会平等就显得尤其重要。国家需对各地积分入户的制度公平进行考察，并严查可能出现的舞弊行为。对于更多无法落户的流动人口，必须切实提高居住证的含金量，这需要财政转移支付、公共服务均等化等政策工具再给力一些。

另一方面，提高中小城市对流动人口的吸引力，可能是落实差别落户乃至整个户籍改革成败的关键一步。户籍放开只是打开了中小城市的大门，但人们愿不愿意走进去，恐怕还需市场化配置，尊重他们的自由选择。比如新生代农民工看重的不再仅是收入，他们有很强的自我发展意愿，需要更好的医疗教育，更充分的社会保障，更丰富的上升渠道，更公平的竞争规则。

无论是差别落户还是一城一策，户籍改革的制度设计看到了中国的复杂性，看到了不同城市间发展水平的巨大差异。要让改革真正落到实处，人口有序流动，也不是某一项改革单兵突进就能见效的。不仅要严格落实差别化的落户政策，靠政策的手推着走；也要提升中小城市发展水平和落户含金量，靠市场的手拉着走，户籍改革才能走快走稳。

户籍制度改革意见的出台，农业户口和非农业户口的并轨，意味着长期封堵在城市居民和农村居民之间那座巨大的墙，将被正式推倒。这堵墙的推倒，是否意味着农村居民会大规模涌向城市呢？广大农民会不会放弃手中的土地，以此来换取一份象征着城市人“身份”的城市居民证呢？

据报道，四年前中国社科院曾经进行过一个调查，参与调查的人数也近11万人，但是，调查的结果却有点出人意料。70后、60后农民工不愿转变为非农户口的为80％；而80后不愿转变为非农户口则为75％，同时加了一个条件，如果要交回承包地才能转户口，不愿转变为非农户口则高达90％。

户籍改革的主要目的之一，就是要让农民进城，让农村的土地流转起来，让千家万户种地变成集中耕种，以此来提高土地的利用效率，提高粮食等农作物的产量以及降低生产成本、减轻管理压力。然而，九成农民不愿用土地换户口的想法，显然会影响到户籍制度改革的效率。

为什么一直被认为对农民很具吸引力的非农业户口，突然变得毫无吸引力了呢？难道广大农民的理念真的已经转变到不愿进城成为城市人了吗？显然，这是无法用是或者不是来回答的问题。

就农村的实际情况来看，真正在家务农的农民已经相当少。特别是中青年农民，基本都到了城市、到了家乡之外。也就是说，进城工作仍然是广大农民的首选。关键在于，让他们用土地换户口，这就需要好好地算算账了。因为，对广大农民来说，不管土地的收益如何，也不管他们是否会在土地上投入很多的时间和精力，有一点可以肯定，那就是只要土地还在自己手中，围绕土地的权利就不会从他们的手里轻易消失。即便在城市务工享受不到平等的权利，有土地这份权利作保证，还能使他们与城市居民有一个可以比较的空间和平台。如果土地也失去了，而进城以后应享受的权利享受不到，或享受不平等，那么，他们作为公民的权利也就会失去很多。

一些农民不愿轻易用土地换户口，说白了，就是在算权利账，算户口带来的权利能否与土地产生的权利相对应，甚至更高。否则，就会坚持保留土地，到城市打工的理念，那么户籍改革也就难以有效地向前推进。

事实也是如此，这些不愿选择转为非农业户口的农民，大多都是在城市务工的人员，他们在城市务工过程中，已经充分感受到了权利不平等带来的精神压力和生活压力，感受到一旦失去土地后可能带来的心理恐惧。因为，只要土地在手，哪怕城市不再需要自己了，自己不喜欢城市了，也可以选择回到土地上去，去充分享受土地带来的权利和快乐。

这也意味着，在推进户籍制度改革过程中，要想让广大农民自觉自愿地用土地换户口，从而推动城镇化进程，提高中国的城市化率，最有效的途径，就是要实现权利的均等化，让失去土地的农民不至于成为二等公民，不成为城市的边缘人口。而这，恰恰是目前城镇化过程中的最大难点，也是最大薄弱点。一些地方为了腾出建设和开发用地而实施的所谓新型城镇化，绝大多数都没有能够有效保障失地农民的权利。凡是失去土地的农民，都是名下的资产大幅增加了，生活水平与质量却大大降低了，从而形成了畸形的小康标准。亦即资产已经达到小康甚至现代化水平，而生活却由原来的小康退回到了温饱。原因是，这些地方并没有在让农民交出土地的同时，给农民足够的就业空间或社会保障。尤其是年龄较大的农民，基本都返回到了温饱甚至贫穷状态。

这对广大农民来说，无疑是一个很不好的导向、很不好的示范。自然，他们在考虑用土地换户口问题上，就不可能不认真、细致地算好权利账，把失去土地以后的风险和困难想得更多一些。

更重要的是，在农业技术水平不断提高，农村环境不断改善的大背景下，即便在农村生活，质量和水平也未必比在城市差。更何况，城市的下岗和失业状况也比较严重，给他们的启迪和影响也很大。与其拿土地换户口自断后路，不如拿着土地到城市务工或生活，城市的权利少一点，农村的权利则有保障。这就给了城市决策者一个严峻的课题：如何在推进户籍改革的同时，让失去土地的农民能够在权利上充分平等，以此来消除广大农民的顾虑。

户籍改革的路很长，远不只是户口并轨那么简单。

谭浩俊（江苏 职员）

聚焦“户籍制度改革”系列之二

7月30日，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。户改新政能否改变以往“雷声大，雨点小”的尴尬，是许多人关注和待解的疑问。

国务院这次正式公布的《意见》，兼顾建制镇、大中小城市、特大城市各自不同的实际，根据各地的人口规模和综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策。总的要求是，能放开的放开，该控制的控制。目标是到2020年，要有1亿左右的农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。

在有迁移落户需求的群体中，农民工占了很大比重。他们是改革开放以来伴随着工业化、城镇化快速发展成长的新型劳动大军，也冀望通过户改能更好更顺畅地融入城市。数据显示，截至今年6月底，我国外出农民工已经达到了1．74亿，其中大约有50％以上的外出农民工分布在县级市和地级市。从这个角度说，无论是促进新型城镇化发展，还是促进农民工落户，中小城市是农民工市民化的主要吸纳地。现在我们需要正视和解决的问题是，近年来不少中小城市实际上已经放开了落户政策，但是却没有吸引农村转移人口前来落户。这是为什么？恐怕主要的原因还是只破除了“进得来”的瓶颈，却未能解决如何“留得下”的问题。这既是本次户改新政要直面的问题和承担的使命，也是众望所在、民心所盼。

削低中小城市落户门槛只是消弭农业户口与非农业户口、本地户口与外地户口之间差异，促进人口转移的第一步，更重要的还是要通过增强中小城市的吸引力，让农民工进得城来还要待得住，要对融入城市后的未来有美好、稳定的预期。既要有“乐业”的安全感，又要有“安居”的稳定感，还要有与城里人平等享受各种权利的“尊严感”。

从这次国务院最新发布的户改意见以及近期国家有关的规划部署中，我们已经看到了这样的表述和努力。一是对农民工来说，要想真正融入城市，“乐业”是“安居”的前提，不能稳定就业何谈在城市长期立足？要解决这个问题，需要我们从供给和需求两方面同时着力。一方面要通过政府补贴的技能培训，提升农民工适应城市产业转型升级的就业创业能力，另一方面要在中小城市大力发展服务业、中小企业及劳动密集型产业，提升这些城市对转移劳动力的吸纳能力和就业容量。二要体现以人为本，解决转移人口的后顾之忧。这一点，从这次户改意见不再像以往只针对已在城市居住和就业的人员本人，而是兼顾了其配偶、父母及子女的落户需求即可看出。近年来，农村里由农民工外出带来的“空巢老人”“留守儿童”问题，已成了许多人心头挥之不去的痛。从这一点来说，这次的户改意见也体现出了富于人文关怀的政策暖意。三是公共服务的均等化是城市增强对外来人口吸引力的关键。“异地高考”问题只是这方面的一个典型体现，其他如住房保障、养老、医疗保障，普惠性的政策红利，能否让在城市落户的农民，享受和原市民一样的待遇，均体现城市的包容力，也影响外来落户者的幸福指数。

户籍改革，既关乎新型城镇化建设这样宏观的国家发展路径，也与千千万万的家庭福祉、个体命运密切相关。大幕已经开启，尤其是在我国存在半个多世纪的农业与非农业户口之间的鸿沟以及依托于这种身份差别上的种种限制、门槛和差异都将有望由此逐渐消弭，这在历史长河中是值得铭记的一刻。你，我，还有更多的人，自今始，已经站在城与乡、此地与彼地的更为通畅、更为便利的落户通道中。

系列一：让农民工有序融入城市

系列三：破除壁垒让人民自由迁徙

聚焦“户籍制度改革”系列之三

近日，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》），这标志着新一轮户籍制度改革大幕的开启。从《意见》人们不难看出，这是一次雄心勃勃的改革，不是对现有户籍政策和户籍制度的修修补补，而是对现有户籍政策的一次总体调整，是对新型户籍制度的一次整体构建。随着《意见》的逐步落实到位，必将对亿万人民群众的生产生活产生广泛而深刻的影响。

无论是从人的自由全面发展来看，还是从市场经济生产要素的优化配置来看，都要求人民能够有序地流动、自由地迁徙。而建立于上世纪50年代的户籍管理制度，只是与计划经济体制相适应的产物，显然已很不合时宜。自改革开放以来，广大农民冲破了对土地的依赖和束缚进城务工，极大地解放了社会生产力，有力地推动了城镇化进程和经济社会的进步，但硬如坚冰的城乡二元户籍管理制度使他们变得身份模糊，人们称之为“农民工”。与此同时，更多的农民由于现有户籍制度的限制，被排斥在城镇化进程之外，他们的“城市梦”成为难以实现的梦想。

新一轮户籍制度改革使亿万人民的自由迁徙、安居乐业成为可能。一个人的自由迁徙，不仅是拥有买一张火车票就可以从农村到城里去打工的自由，而是在公平的制度保障下，使之在迁徙地能享受到与当地居民同等的权利和利益。一个人的自由迁徙，也不仅是拥有从一个城市到另一个城市去工作生活的自由，而是在公平的制度保障下，使之在流动中保有而不灭失其应有的权利和利益。而公平的制度环境，首要的一条是破除不平等的户籍制度壁垒，使人们的自由迁徙不再只表现为一种形式上的自由，同时也能获得安居乐业、实现自我价值和幸福人生的恒定价值。

《意见》明确提出建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。这个“统一性”制度的建立，标志着城里人和农村人身份上的统一，标志着几十年来城乡分割户籍壁垒的打破。不再有农民和居民之分，也不再有红印蓝印之别，这是一个历史性进步。不要小看这个进步。身份在政策和制度上的统一，是城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇不可或缺的前提，是人民自由迁徙化为现实的制度性奠基。

《意见》在确立统一的户口登记制度的同时，确立了差异化的落户政策。如果对国情有基本的了解，那么对全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模等政策安排就会有充分的理解。人们不能指望一夜之间、几年之内都成为“城里人”，更不能指望都成为“北京人”、“上海人”。人是生而自由的，但又无往而不受限制。不必说特大城市、大城市，即使是中等城市，“城市病”也日甚一日。“城市病”的蔓延固然与城市规划、城市管理存在问题有关，而过快的人口增长无疑也是一个重要的变量。至于消除农村居民与城镇居民历史形成的待遇差别，更不可能一蹴而就。

自由迁徙是自由意志的象征，不能成为城市化率的牺牲品。当城镇缺乏足够的吸引力，农民不愿进城而强迫农民进城，就是为了个人政绩而践踏他人的自由意志。鉴于“运动式”思维在行政工作中仍有市场，这种担心并不多余。同样，如果有人“逆城市化”，厌倦城市生活而迁徙至农村，也应当获得制度的公平支持。

系列一：让农民工有序融入城市

系列二：进得来，还要待得住

聚焦“户籍制度改革”系列之一

国务院总理李克强7月30日主持召开国务院常务会议，部署做好为农民工服务工作，有序推进农业转移人口市民化。

对于农民工群体所作出的巨大贡献，李克强总理如此表述，“在中国经济增长过程中，庞大的农民工群体发挥了十分巨大、同时也是不可替代的作用。”“有研究显示，中国近几十年快速发展靠的是人口红利，这个红利很大程度上就是农民工的贡献。”概言之，我们取得今天的发展成果，农民工功不可没。因此，当发展成果由人民共享的时候，也应涵盖农民工群体，其路径就是要让农民工有序融入城市。

之所以是有序而不是“一勺烩”解决，是由农民工问题的复杂性以及城镇化进程决定的。今天的农民工群体随着改革开放的进程，已经有了很大变化，再也不是农闲时进城打零工那么简单。除了短期在城市灵活就业以外，一些农民工已经长期居住在城市并有相对固定的工作，只是户口还在农村。还有相当一部分“新生代”农民工，生在城市、长在城市，生活习惯、理念等与城市人一样。解决“新生代”农民工的问题，又要有不同办法。所以我们说解决农民工问题要实行差异化服务政策。更加重要的是，我们不是简单解决身份问题，而是要让农民工在城市里住得下、有保障，让他们能享有相同的待遇，解决这些问题要与发展同步。

当然，彻底解决农民工问题永远绕不开户籍。随着城镇化改革的推进，以及城乡一体化发展，破除城乡二元体制已经成了摆在我们面前的问题。不破除城乡户口的差异化问题，大量的农民工仍然会被“挡在”城市之外，也就无法在城市中享有平等的待遇。但如何破除城乡二元体制？如何在破除的同时不带来新的问题？这是需要政府多方考量，并在条件成熟的情况下才能实施的。就目前而言，先解决部分农民工的落户问题，由小城市逐步向大城市扩展，无疑是比较稳妥的办法，也是保证农民工融入城市效果的合理方式。

让农民工有一技之长，是有序融入的重要保证。使农民工成为“新市民”，关键是要让他们工作有着落、生活有保障。如今的农民工特别是“新生代”农民工，对生活质量也有着自己的追求，也希望从事更体面、更需要专业技能的工作。为他们提供职业技能培训，通过职业、技工院校，努力让未升入普通高中、普通高校的农村应届初高中毕业生都能接受职业教育，一方面可以造就支撑产业转型升级的较高素质劳动新军，另一方面也可以在一定程度上缓解“用工荒”。一些地区出现的“用工荒”，固然有部分农民工返乡创业的原因，也有具备一定技能要求工种人员匮乏的因素。随着我国经济的提档升级，对产业工人的职业技能也提出了更高要求。农民工作为产业工人的重要组成部分，也要让他们跟上发展的脚步，逐步摆脱脏累差的工种和工作环境，成为真正意义上的蓝领。在这个过程中，对于一些老问题如欠薪问题，必须常抓不懈，切实维护农民工劳动保障权益。

让落户的农民工平等享有基本公共服务，是他们成为“新市民”的重要体现。在这方面，一些城市已经开展或尝试了一些工作，如公办义务教育学校对农民工随迁子女开放，将农民工纳入社区卫生计生服务范围，逐步将有意愿的农民工纳入城镇职工基本养老和基本医疗保险，将住房保障和公积金制度实施范围逐步扩大到农民工等。作为让农民工融入城市生活的关键，这些基础性的工作一定要做好、做到位。在综合考量城市发展水平的前提下，有能力开展的工作要先期做好准备、理顺环节，要让符合条件的农民工能够顺利地享有基本公共服务；对于那些暂时还不具备条件全面展开的工作，也不能停滞不前，要进行探索性尝试，为全面展开积累经验。为农民工提供服务是一项全局性和长期性的工作，各级各地要按照中央政府的统一部署，加深认识，加速开展。

让农民工有序融入城市，我们的社会也需要一次思想上的洗礼。社会上不乏将农民工视为城市的“二等公民”的看法，然而，农民工也是广大劳动人民的一分子，而且是做出了很大贡献甚至牺牲的一分子。对于这样一个群体，我们的社会不仅要从物质上回馈，还要从精神层面给予他们应有的尊敬，让他们能体面地在城市中生活。

系列二：进得来，还要待得住

系列三：破除壁垒让人民自由迁徙

【在以前，我国正向、反向的人口流动，都会受到户籍制度的障碍。而今农业户口取消，让这问题迎来解决的契机。】

国务院日前公布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业户口和非农业户口的性质区分，引起广泛关注。而此举也势必对流动人口问题的走向带来影响。

应看到，我国流动人口概念的形成，和公共服务的供给体系有直接关系。我国的户籍制度决定了公共服务资源的分配，也因此决定了城乡间、城市间的福利差距。如果说，早前我们的矛盾体现在城乡关系上，那改革开放三十年后，这个矛盾发生了变化，区域间、城市间的发展差距也越来越大，城市间的户口对换也越来越困难。城市间的流动人口越来越多，如果解决了他们的户籍，他们可带动的经济增长和地区消费能力的提升是更大的，但以前的政策中忽视了该问题。

户改矛盾不在城市，而在原有户籍体系

在最新的户籍制度改革过程中，我们发现，考虑到就地就业、农业生产收益等因素，城市近郊的农民进城的愿望大幅度降低。在一些地方，农民实际上不愿意进城，但地方政府为了获取土地，强制将这些农民户籍转为城市户籍。

随着流动人口问题的突出，户籍制度改革的矛盾焦点不仅在于城市，更在于我们原有的户籍体系。小城镇流动人口流向中等城市、大城市是一个方面，城里人能不能进村呢？村庄间可以流动吗？答案是不能。这些问题都是我国流动人口在这个户籍制度体系下的一个基本现实。人口流动的问题不简单体现在城市间，也不仅仅体现在城乡间，正向、反向的流动都受到户籍制度的障碍。另外，户籍制度与福利相连。

不能解决流动人口的户籍问题，也和我们经济增长模式有关。过去三十年我国的经济增长，有人归结为市场，实际上，与政府和市场双重作用压低要素价格的低成本竞争有重要关系，包括土地成本、劳动力成本，还有管理成本。这些年劳动力价格在上涨，为什么投资还是很多呢？就是因为城市降低公共服务供给对降低企业成本发挥了作用，这个一方面对企业有利，另一方面对降低城市成本有利。所以不管在公开还是私下的场合，几乎没有城市愿意放开户籍管理限制，都不想把财政的一部分拿出来去解决劳动力的成本。

城市人口精英化，必然导致外来人增加

过去研究流动人口问题，研究户籍制度问题，研究农民工问题，更多是从农村的角度考虑。但是，有些城市决策者觉得农村问题在整个经济发展中并不是主要的。所以，反过来站在城市的角度研究城市人口结构，就会发现，有些人对城市问题并不了解。

在强化城市福利体系情况下，城市的人口结构逐渐精英化。很多城市的人口政策和落户政策，如广州，要求劳模、技工、副教授、博士生，北京博士生要35岁以下、硕士生27岁以下、本科生25岁以下，这种种的条件，使城市人口逐渐精英化。各个城市都希望减少外来人口的负担，更多地减少农民工的流动。但许多大城市搞人口控制，人口一直没有停止增长。这是因为，城市发展过程中，精英阶层进入城市后，需要更多的服务人口配套，如吃饭需要服务人员等等。精英人口的增长对于外来人口增长的作用是不可逆转的。

所以有两件事特别值得注意，第一是为什么熟练的服务业人员、熟练的技工短缺？这是因为大量的流动人口中45岁以上的回乡了，他们在城市里没有长期打算。如果城市对他们有长期的公共服务供给，他们劳动的熟练程度会在这样的就业条件下大幅提高，45-65岁这批熟练的技工在城市将大幅增长。比如香港，解决居住证只要7年的岗位服务，只要不是非法的工作，就可解决在香港的长期居留问题。如果他们工作熟练，那更好。这是第一个问题。

第二，对于未来流动人口和劳动力增长速度的评价到底怎么样？随着新型工业化、信息化的发展，我们已经到了资本和技术的新阶段，长期趋势下，劳动力不是短缺而是过剩，意味着将产生大量的过剩劳动力，流动人口在城市的就业问题将会越来越突出。

另外，流动人口是一个富有活力的群体。任何一个国家，一流的城市都离不开流动人口。流动人口的问题，比如户籍，不是说一天就能完全解决的。但把已经在城市长期居住的流动人口纳入到户籍体系中，无疑会对流动人口问题有很好的影响。

□李铁（中国城市和小城镇改革发展中心主任）

（本文根据作者在“新型城镇化和流动人口社会融合论坛”演讲整理）

据中国之声《央广新闻》报道，关于进一步推进户籍制度改革的意见30日公布，上午国务院新闻办举行发布会，公安部副部长黄明等部委负责人介绍了意见的内容，并回答记者提问。黄明表示，这次户籍政策是一次总体调整，将在全国实施差别化的落户政策，其中对建制镇和小城市是全面放开，只要有意愿、想落户，有合法稳定的住所，哪怕是租的房子都可以落户。（7月30日，中国新闻网）

为控制特大城市的人口规模，促进小规模城市的长足发展，这次推进户籍制度改革的力度，堪称“史上最大”。与过去历次户籍制度的改革相比，这次改革的涉及面之广，不再是局部的、部分的、条文式的调整，而是上升到新型城镇化建设的层面，是在全国范围内实施的全面而深化的一次户籍制度改革与规划。但是，就笔者看来，如果将特大城市“瘦身健体”的希望，仅仅投注在小城市的降低门槛与全面放开，对特大城市而言，可能既瘦不了身也健不了体。

按照这次户籍制度改革的初衷，无非是想根据每个城市的实际情况，因城施策、一城一策，加快城市的转型升级。通过适当地调整与疏散，严格控制特大城市的发展规模与节奏，从而缓解城市人口压力，实现各类大中小城市的均衡健康发展，并由此完成一次新型户籍制度的整体构建。然而，现实效果恐怕并不尽如人意，该放开的城市放不开，该控制的城市控制不住。原因就在于，在北上广等一线城市因为政治地位或经济地位，有着其他国内城市所无法企及的得天独厚。这意味着更加优越的教学资源、医疗资源，更加健全的城市功能，公共设施；也意味着更加浓厚的文化底蕴，更加广博的人脉资源；还意味着更多人生的美好机遇，更多梦想实现的可能。

“罗马不是一天造成的”。北上广等一线城市的繁荣与辉煌，也不是三五天就可能造就的，国内其他城市的医疗条件、学术氛围等各方面综合条件，尤其是四线、五线等小城市，在短时间内根本无法与一线城市媲美。由此可见，对城市的外来者来说，一线城市的优越，不是说能逃离就能逃离，不是说能割舍就能割舍的。即便在一线城市不能与本地人同等地享受各类保障与福利，即便小规模城市完全放开了入户的门槛，就算开出了“租房落户”的诱惑式政策，到头来恐怕还是客观上逃不开一线城市，主观上也割舍不掉。

当然了，这次“租房落户”政策的问世，并非没有一点利好消息。至少对小城市的外来人口，尤其是农民工，无疑是一剂强心针。他们今后将不再只是城市发展的建设者和缔造者，从此以后还多了一重身份——城市建设成果的享受者。而随迁子女也将与其他的城里孩子一样，站在同一起跑线上，平等地享有受教育的权利。从这个角度来看，“租房落户”政策，既化解了新生代农民工城市边缘化的危机，也找回了他们久违的城市归属感。

说到底，“租房落户”值得肯定，但是如果将缓解特大城市的人口压力，为特大城市“瘦身健体”的希望，仅仅寄托在小规模城市的租房落户上，恐怕只是相关部门的一厢情愿而已，对特大城市而言，可能既瘦不了身也健不了体。有关部门还需在配强中小城市医疗教育等资源，完善城市功能，夯实发展基础上做文章。毕竟健康的城市化，归根结底始终离不开健全而完善的城市功能与城市承载力。

国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出，严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。最重要的是：取消农业与非农业户口区别。（7月30日，中国新闻网）

当国内的改革步入了“深水区”，人们发现深层次的改革尤其是涉及民生问题的改革无不与户籍制度相关。这份意见开启了国内户籍改革的破冰之旅，是公众期待已久的，其意义现实而深远。

毋庸讳言，先前的户籍制度严重滞后于改革的深入，拖了改革深化的后腿，有时，甚至成了改革的绊脚石。比如，往往因为户籍制度的干扰，农民工难以真正融入城市，难以在城市之间自由流动，并出现了子女就学难、难以与当地城市居民享受到同等的社会福利保障等问题。这样一来，就阻滞了新型城镇化进程。

明眼人一看便知，每个人的户籍都与福利紧密联系在了一起。在某一城市中，外来人员取得了当地城市的户籍，就意味着与当地城市居民享受到了同等的社会福利保障。可见，农业与非农业户口的区别是计划经济时代的产物，对应的是城乡二元结构体制的影子。

如今，取消农业与非农业户口区别，意味着应填平社会福利保障、公共服务不平等的鸿沟，努力实现市民待遇的普惠化，让外来人员在社会保障、教育、医疗、住房等方面与市民待遇并轨。正因如此，地方政府光有松动户籍限制的热情当然不够。我们更应思考，我们是否做好了市民待遇普惠化的实际准备。就学、看病、养老、衣食住行……这些问题都是实实在在的，都需要真金白银，也都需要调控与疏导，筹划与解释。这诚然更将考验地方政府的智慧与能力！

7月30日，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《意见》就推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。一是建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分。一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。（7月30日，新华网）

建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，这标志着“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，进一步淡化了城乡户籍观念，有利于推进城乡一体化建设，如是举措体现了人性化户籍改革思路。但是，合理确定大城市落户条件，严控特大城市人口规模，意味着户籍改革仅限于中小城市，大城市户籍藩篱并没有拆除，特大城市落户政策还可能进一步收紧，未免让人遗憾。

虽说全面放开户籍制度难度较大，户籍改革不会一蹴而就。但是，在户籍制度中处于不利地位的民众对此充满期待。大城市特别是特大城市的户籍门槛依然高不可攀，户籍改革之路任重而道远。

建立城乡统一的户口登记制度，只是在同一地域范围内消除城乡户籍差别，不同地域户口附加值差异较大。特别是特大城市与小城市的户口附加值差别明显。通俗地讲，统一登记居民户口，只是一张小范围通用的地方粮票。我认为，户籍改革关键要剥离户籍的附加福利，赋予不同户籍性质，不同地域人员平等权利。

因为户口的不同，公民实际享受到的权利其实并不平等。这不仅涉及城乡二元化体制，大中小城市、小城镇之间，贫困地区与发达地区之间，户口的附加功能差异明显。国务院参事马力曾表示，户籍制度背后附加了大量福利制度。农村和城市福利待遇人均差别33万。在特大城市，这种差别甚至上百万。不同地区户口附加值差异到底有多大？我们不妨撷取几种公共服务来探讨这个问题。

其一，尽管各地都出台了住房保障政策。但是，不少外来人员被排除在住房保障政策之外。在大城市尤其是特大城市，是否享有保障房待遇，其经济附加值差异动辄上百万元，几乎是劳动者一辈子的收入，因户籍制度派生出来的住房福利差异存在巨大差别。

其二，尽管全国统一的城镇企业职工基本养老保险关系接转制度已经建立。但是公民养老保险统筹部分尚不能全额跨省转移，社保流动依然比较困难。由于异地就医结算制度尚未全面建立，居民看病跨地区报销并不容易。居民外地求学、就业、定居还存在一些制度瓶颈。社保、医保“一卡通”并未实现“全国通”。

其三，教育附加值很夸张。由于教育资源配置不均，外来人口不仅不能享受当地优质基础教育资源，也不能异地报名高考。虽说教育部出台了异地高考政策，但是考生录取率高的地区，根本不愿放开异地高考。在北京，外来工随迁子女即便具备了合法稳定住所、合法稳定职业、在京连续缴纳社保三个“已满6年”与“连续在京就读高中3年”等苛刻条件，也只能报考高职院校。如此异地高考方案形同鸡肋。

其四，一些城市推出的住房、车辆限购政策，把外来人口排除在外。如果外来人口没有当地户籍或者社保缴费没有达到足够的年限，即便手捧钞票也无法在自己生活的城市买房买车。

大、小城市公共服务、公共资源分配两重天，住房保障没有份，社保医保不自由，教育不平等，买房买车被限制。公民安居乐业的基本要素都不具备，收紧特大城市落户政策，部分大城市关门享受好福利，谈何公共服务均等化？

取消城乡二元制户籍结构，放开中小城市落户限制不难；难的是，改变户籍的福利功能，对不同地域的人平等赋权。如果把每个公民都纳入统一的权利保障视野，实现基本公共服务均等化，公民在中小城市也能公平分享发展机会与社会资源，实现安居乐业，他们也不会如此神往大城市了。

【焦灼的声音里,常常伴有沉重的现实难题,应合理采纳他们的意见,积极稳妥接收其入籍】

7月30日,国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》向全社会发布,意见指出,将建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口。这标志着,备受关注的户籍制度改革,迈入了新的实质性阶段。《意见》的发布,将在实现全国人口有序流动、最大程度释放人口红利、维护社会公平正义等方面产生重要推动作用。

我国户籍制度的城乡二元格局存在已久,随着改革开放深入推进,陈旧的户籍制度与时代发展严重脱节,早就到了不得不改的时候。诸多社会福利与户籍制度挂钩,也一直饱受诟病。比如,一些城市在招工时,要求求职者必须具有本地户籍；一些地方的有些部门,员工明明在同样的岗位从事同样的工作,仅仅因为户籍不同,就实行差别化待遇,严重影响单位内部和谐,且严重损害社会公平。

国务院此次推出进一步推进户籍制度改革的意见,与党的十八大、十八届三中全会以及去年底召开的中央城镇化工作会议有关户籍制度改革要求的一脉相承。特别是《意见》提出坚持积极稳妥、规范有序,坚持以人为本、尊重群众意愿,坚持因地制宜、区别对待,坚持统筹配套、提供基本保障这“四个坚持”的基本原则,体现了有关方面顺应民意,推动户籍制度改革的积极、稳妥、审慎的态度。

不过,仅有积极、稳妥、审慎的态度,恐怕仍难以满足民众对于加快推进户籍制度改革的迫切愿望。至少,在很多人看来,与户籍制度相关的个人就业、孩子升学等种种问题,既等不得也等不起。改革开放几十年来,一批批农民工背井离乡来到城市,他们贡献了自己的青春,希望能用自己多年的辛劳换来下一代在城市接受更好教育的机会。然而,因为户籍制度壁垒的存在,在他们自己忍受种种不公平待遇后,孩子入学、升学等问题,竟也同样成了无法回避的现实难题。

这些难题,近些年在大城市以及特大城市中体现得尤其突出。究其因,长期以来资源分配向大城市、特大城市倾斜,使得基础设施建设以及向居民提供的基本公共服务,较之中小城镇更加健全、水平更高,这也使得大城市和特大城市在人口的积聚方面更有吸引力,进而造成了户籍制度上的身份不同,并引发了种种不公平问题,这在大城市和特大城市更加明显。为此,加快推进大城市、特大城市的户籍制度改革,解决户籍制度所带来的不公正问题,更加符合民众期盼。

如今,《意见》规定,在调整户口迁移政策方面,对不同城市实行的是不同的政策。现实表明,和建制镇、小城市、中等城市的落户相比,人们更加关注大城市和特大城市落户问题。建制镇和小城市落户限制“全面放开”,中等城市“有序放开”,但各个大城市还只能去“合理确定落户条件”,无疑会使广大已居住在城市的非户籍外来居民,还要经受从确定落户条件到最终实施落户的时间考验；而特大城市则因“严格控制人口规模”,不少已居住在城市的非户籍外来居民,可能还得面对一定时间内无法入籍的现实。

其实,“合理确定落户条件”如何才算合理,“严格控制人口规模”哪些人应该得到照顾,都需更多地听取民意。在这些民意当中,既要听取本地居民的意见,更要听取外来居民的意见。特别是那些在当地城市贡献了多年心血的外来者,以及就业能力较强、能适应当地产业转型升级和市场竞争环境的人,理应受到应有重视。

比如,应优先考虑城市紧缺行业人才落户,让在当地工作超过一定年限的外来者优先落户等,都是值得认真聆听的声音。这些焦灼的声音里,常常伴有沉重的现实难题,应合理采纳他们的意见,积极稳妥接收其入籍。使其与当地居民一样公平享有基本公平服务,才能彰显城市的道德和良心,推动城市长远健康发展。

　　CFP供图

国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。其中规定，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

在评价此次户籍制度改革时，公安部副部长黄明指出，这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。是的，对我国现行户籍制度稍有了解的人都能掂量出这份“改革方案”的分量，并认同“改革力度之大前所未有”的判断。

略为梳理一下历史脉络，我们发现，从1958年开始实施的《人口登记条例》为起点，现行的户籍制度已经走过50多年。“农业户口”与“城市户口”的二元分法，为限制农村人口流入城市提供了详细的、周密的制度安排，在城市与农村之间构筑了一道高墙。在很长时期内，“墙内”、“墙外”是两个封闭的“世界”，甚至还出现“倒吸现象”——城市从农村中“抽血”。最终，以户籍为载体与标签，呈现在城乡之间、地区之间、城市之间的就业、居住、税费、教育、医疗、社保、卫生、金融等等诸多领域的公共福利落差，就是户籍制度中不合理部分被不断强化与固化的结果。仅以高等教育为例，相关统计表明，重点大学农村学生比例自1990年代起不断滑落。像清华大学2010级农村生源仅占17%。现实是，超级中学是各省重点中学的升级版，它们大多位于省会城市，拥有丰厚的教育经费与政策支持，每年几乎垄断了其所在省份北大清华的名额，农村高中难望其项背。

户籍制度改革，抹掉“农民人口”与“非农业人口”界线，剥离盘附在薄薄户口本上的福利沟壑，还原户籍制度的人口登记的基本功能，大大降低人口流动的门槛，对我国1亿左右的农业转移人口以及在城市常住暂没有落户的人口是一个“前所未有”的重大利好。让农业转移人口进城筑梦，逐步享受到城市提供的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等基本公共服务，既是对过往户籍制度的一次纠错，对广大农民的一种补偿，也是城镇化进程的一双推手，对我国经济和社会的正面效应不可低估。

一项涉及全体国民的重大公共政策调整，仅有原则性指导意见还远远不够，每一个与户籍有关的权利与福利，都必须进行同步改革，使之与户籍改革主旨相契合。譬如现行的计生、社保、养老等公共政策，农业与非农业户口之间还存在一些差异，改革要向哪一边看齐？还有，有了“顶层设计”线路图，还必须有“地方落实”的时间表，不能再各自为政，自说自话，从而损害改革设计的整体性与连续性。

最后还要指出的是，深化户籍制度改革仅着眼于让农村人进城是不够的，一个合理的、便利的户籍制度应该是，实现所有人口的自由流动，一切的公共政策都应该服务这一目标。这意味着城里人也可以走出去，走到其他城市，甚至走向农村，在农村扎下根来。从这个高度要求，户籍改革刚刚起步，任重而道远。

改革连着万家灯火，改革关乎国计民生。日前，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着这一事关亿万城乡居民生活的基础性改革进入全面实施阶段。

改革开放以来，在中国这片土地上，发生着人类历史上规模最大的人口迁徙，人口流动给社会发展带来前所未有的巨大活力。然而由于户籍制度的限制，一些人“扎根城市却不是城里的人”“住在城市却难享城里的好”，种种新的矛盾对户籍制度形成了倒逼机制、提出了改革要求。

实现1亿左右农业转移人口在城镇落户，统一城乡户口登记制度，保障农业转移人口和其他常住人口在教育、医疗、养老等公共服务上的平等权利……新一轮户籍制度改革，确立了在全国实施差异化落户的政策原则，从整体上构建起新型户籍制度，其力度之大、范围之广、措施之实，前所未有。改革的推进回应了社会期待、顺应了发展要求，彰显了以人为本、执政为民的理念，体现着敢于担当、务实进取的作风。

从教育、就业、医疗到养老、土地、住房，户籍制度改革与一系列制度密切相连，牵一发而动全身。合理引导人口分布、合理规划城镇布局，户籍制度改革与工业化、信息化、城镇化、农业现代化息息相关，一子落而满盘活。作为全面深化改革中的重要一环，户籍制度改革事关社会公平正义，关系全面建成小康社会目标能否顺利实现。各地各部门要充分认识其深远意义，聚焦、聚神、聚力抓落实，做到紧之又紧、细之又细、实之又实，让这一改革改成、改好。

社会主义初级阶段的国情，决定了我们不可能实施一刀切的落户政策。“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，《意见》确立的差异化落户政策，体现了合理的改革路径、科学的改革精神。只有立足基本国情、合理引导预期、坚持以人为本，才能在接下来的改革实践中，既防止急于求成、运动式推进，也避免止步不前、等待观望，确保群众得实惠、改革不走偏。

户籍制度改革是一项复杂的系统工程，需要兼顾的因素多、统筹推进的难度大。人口众多、城乡和区域发展差距较大，如何平衡？许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩，如何剥离？各类群体发展愿望和利益诉求多元多样，如何协调？这些深层次矛盾，决定了户籍制度改革既慢不得、也急不得。充分考虑大中小城市和建制镇、东中西部地区的不同实际，考虑人口规模、综合承载能力的不同情况，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，我们必将探索出一条符合我国基本国情、符合城镇化客观规律的户籍管理之路。