对全面保护外嫁女的合法权益提出新思路

——专家解读中央一号文件

□ 中国妇女报·中国女网记者 周韵曦

近日，中共中央、国务院下发《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称《意见》），释放出党中央坚持不懈把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的明确信号。值得注意的是，这份中央一号文件多处涉及妇联工作和妇女儿童发展内容，为完善农村留守儿童和妇女关爱服务体系做出进一步明确。

要认识、重视妇女在农村文化、农村家庭、农村和谐以及农村建设方面的独特作用

家庭工作是妇联组织的传统工作和优势领域，妇联组织在基层广泛开展的寻找“最美家庭”活动已成为文明家庭创建活动的“蓄水池”。

在加强农村精神文明建设方面，《意见》提出，要深化拓展群众性精神文明创建活动，推出一批“最美家庭”，挖掘和树立道德榜样典型，发挥示范引领作用。持续推进农村移风易俗工作，引导和鼓励农村基层群众性自治组织采取约束性强的措施，对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所养等不良社会风气进行治理。

不管是党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，还是2018年出台的一系列乡村振兴政策，都特别强调一个方面——要加强农村精神文明建设。中国农业大学人文与发展学院院长叶敬忠指出，农村精神文明建设与自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中，德治的内容是近年来党中央非常关注的内容，“尤其是发挥农村传统文化和农村社区良好优秀的和谐、团结、互惠品质，这对促进整个社会结构稳定具有一定作用。”

乡村振兴少不了“半边天”。叶敬忠建议，“要认识到妇女在农村家庭、农村文化、农村和谐、农村建设方面的独特作用。”在四川青神县调研时，叶敬忠曾发现，县里女村支书的比例很高。他也由此发现，妇女群体在乡村参与家庭管理和社会治理工作时能发挥出独到的作用。特别是在协调家庭、社会之间的矛盾时，能起到很好的纽带作用。“只有认识、重视这一点，才能真正发挥好妇女在乡村社会建设和文化建设中有别于男性的独特作用。”

针对《意见》中指出的农村存在的婚丧陋习、天价彩礼等不良社会风气，叶敬忠认为，近十几年来，随着乡村社会不断被商品化，以往乡村里互助互惠、人情往来的传统文化，也逐渐受到商品交换法则的影响，遇事就大操大办,借机摆酒设宴，给乡村人口带来了经济和精神负担。

针对农村移风易俗工作的开展，叶敬忠特别强调，一定不能矫枉过正，“不应以这个为名义，把中国乡村的基本文化抹杀。地方政府部门应注意在引导的同时，不可过分干涉乡村农民的私人生活。”

外嫁女的合法权益可通过确认外嫁女的集体经济组织成员身份得到全面保护

同去年一样，今年的《意见》中继续对“完善农村留守儿童和妇女关爱服务体系”做出明确。

不一样的是，《意见》首次就保障外嫁女的土地权益做出要求，要“深入推进农村集体产权制度改革，指导农村集体经济组织在民主协商的基础上，做好成员身份确认，注重保护外嫁女等特殊人群的合法权利”。

我国法律、中央文件和政府规章一直以来都强调平等保障女性的土地承包经营权益。但现实中，仍存在侵害农村女性土地承包经营权的现象。

对此，广东外语外贸大学土地法制研究院教授张保红认为，农村妇女土地权益保障主要面临两大难题：一是土地是固定的，而妇女却常常因婚姻而变动居住地。农村妇女出嫁就很难再享有出嫁前的土地权益，即使享有也很难经营。二是土地承包关系长期稳定与保障妇女土地权益的规定矛盾。“妇女面临婚嫁问题，其土地权益并不是稳定不变的。30年不增不减强调稳定，强调经济效率，保障妇女土地权益强调公平，二者出现矛盾。”

为改变这种状况，去年十三届全国人大常委会第七次会议审议通过全国人大常委会关于修改农村土地承包法的决定，新增两条涉及农村妇女土地承包权益的规定，一是第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。承包农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。二是第二十四条规定，土地承包经营权证和林权证，这些证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

“这两条规定特别是‘将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入土地承包经营权证和林权证’的规定，解决了已婚妇女在婆家的土地权益问题。但这两条规定也带来了新的疑问，即具有土地承包经营权的外嫁女要不要也列入娘家的土地承包经营权证和林权证之中。”张保红解释道，“如果列入，她们已不是娘家的家庭成员；如果不列入，她们又在娘家享有土地承包经营权益。”

实践中，外嫁女的土地权益更多的是不列入娘家的土地权证之中。“事实上，即使列入也面临前述的难题：土地固定，外嫁妇女很难经营娘家的土地。即使经营的，也时常会与娘家发生冲突。”张保红说。

在这种情况下，张保红认为，今年《意见》重提外嫁女的合法权利保护具有与以往不同的意义。“一是给出解决问题的路径，即在集体经济组织内部通过民主协商解决。二是强调成员身份确认和保护外嫁女的合法权利。这一方面扩展了外嫁女的权利范围，即不仅包括土地权益，而且也包括其他合法权益；另一方面也提出了一条新思路，即可以通过确认外嫁女的集体经济组织成员的身份来全面保护外嫁女的合法权益。”

农村教育将实现早教至高中全覆盖

对于儿童健康和教育，《意见》明确提出，推动城乡义务教育一体化发展，深入实施农村义务教育学生营养改善计划。实施高中阶段教育普及攻坚计划，加强农村儿童健康改善和早期教育、学前教育。加强贫困地区义务教育控辍保学，避免因贫失学辍学。

南开大学周恩来政府管理学院副教授黄晓燕认为，与2018年发布的《意见》相较，今年《意见》内容在促进农村儿童发展方面具有较大差别。

“去年《意见》探讨的还是‘推动建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制’，主要以支持、扶持的态度，从城市向农村做出倾斜。但今年的《意见》立意较高，不仅扶持的味道淡了很多，同时直接提出‘城乡义务教育一体化发展’。”在黄晓燕看来，这说明经过几年的探索，城乡义务教育一体化已进入进行时。

同时黄晓燕还看到，与去年相较，今年《意见》明确了，农村教育的发展将以早期教育为起点延伸到高中教育实现全覆盖。

“去年《意见》仅提出‘发展农村学前教育’，而今年则扩展到‘加强早期教育、学前教育’。”黄晓燕指出，早期教育和学前教育是农村儿童进入义务教育阶段的前置，非常重要，“这个阶段开发不好，直接影响农村儿童能否顺利进入义务教育阶段。”

同时黄晓燕认为，《意见》明确“实施高中阶段教育普及攻坚计划，加强农村儿童健康改善和早期教育、学前教育。加强贫困地区义务教育控辍保学，避免因贫失学辍学”，一方面针对辍学率较高的地方有针对性地提出建议，保证义务教育更好地依法落实；另一方面基本覆盖了农村全部的教育阶段，农村儿童接受教育的连贯性更强。

此外，在《意见》的要求下，农村儿童也将受惠“大健康”概念。“去年《意见》明确‘实施农村义务教育学生营养改善计划’，而今年在此基础上，提出‘加强农村儿童健康改善’。由此可见，今年的健康改善范围和覆盖面比去年‘营养改善’要广泛得多。”黄晓燕分析道。

“今年《意见》中提出的这些问题，非常全面到位，但关键在于如何落实。”叶敬忠认为，要进一步促进农村儿童发展，关键在于深入了解导致目前农村教育、健康等发展不均衡的社会根源是什么。“找到根源，再去解决问题，这才是正道。”叶敬忠说。