王 勇

欧盟27国领导人上周末连续两天齐聚一堂，惜乎未能就2014年至2020年的中期财政预算状况达成一致。新预算案未果，预示着欧盟财政一体化道路依然坎坷。

会前欧盟各成员国的不满情绪以及两天峰会上那种剑拔弩张的会议气氛，就决定了这次万难达成令人满意的结果。在10月23日开始的调解程序期内，欧盟财长会议本要协商2013年预算，但由于成员国的财长们在今年的第六号追加预算案上出现分歧，而欧洲议会表示如果这些问题不解决，他们将拒绝参与2013年的预算会谈。果不其然，欧盟财长会议在2013年预算上无果而终。这就加剧了这次欧盟峰会期间审议2014－2020年预算的不确定性。而且，这7年预算总额将近一万亿欧元，相当于欧盟国家GDP的1%，不是一笔小数目。所以，尽管在会前欧盟相关官员在使出全身解数，已基本说服英国及德国方面认可了这份预算案，但伦敦方面还是表示，欧盟选择在各成员国为应对欧债危机、纷纷削减国内开支时增加预算，是极端错误的行为。再加上峰会准备提交讨论的削减农业补贴在内的让步措施，又让法国与波兰这样的农业大国大感不快。而意大利也表示，如果欧盟预算拟削减多项财政补贴拨付项目，则对于意大利是非常不公平的，为此，意大利将坚决抵制。

这次峰会不欢而散，也意味着预算谈判将会拖到明年，这又会使数千亿欧元的欧盟经济刺激计划的投资资金无从着落，进而使欧洲业已不景气的经济雪上加霜。这对于发展程度比较落后的新入盟东欧国家而言，绝不是什么好消息。

欧盟各国围绕着未来新预算闹腾得不可开交，说来说去，都是欧债危机惹的祸。原本，在破解欧债危机的治本方案中，加快欧盟财政一体化也就是财政联盟，是个重要选项。欧盟经济一体化，具体是指成员国建立共同财政制度和共同财政预算，并实施统一的财政政策的努力。而财政联盟中的政策目标选择、财政开支和税收政策工具的管理，是联盟权力机构的事务。欧盟财政一体化贯穿于欧盟经济一体化的全过程。关税同盟和共同农业政策被称为欧盟经济一体化的两大支柱，也是欧盟经济一体化的起点。1957年签署的《罗马条约》就规定，欧共体实行关税同盟，实现共同体内部工业品、劳动力和资本的自由流通；规定成员国共同的农业政策，筹组农业共同市场；制订共同竞争规则，消除各种限制和歧视竞争的协定和制度，设置一整套具有一定权限的共同体机构等。从这个意义上说，欧盟的前身就是从财政一体化开始的。欧盟超国家管理机构的运作，需要共同的行政支出；欧盟内部利益分配协调，共同利益项目的建设都离不开欧盟共同财政；欧盟内部市场的价格管理需要共同财政的支撑，因此，没有欧盟的财政一体化，就没有欧盟经济一体化。

然而，持续三年的欧债危机，大大冲击了欧盟传统的低层次财政一体化政策。欧洲央行成立以来，欧元区货币政策由欧洲央行负责，各成员国没有了独立的货币政策，无法使用利率、汇率等货币政策工具对经济进行反周期调节。而欧元区各国财政政策独立，面对欧债危机，由于没有来自超主权的政府的财政转移支付来缓解经济下滑、税收下降造成的不利影响，各成员国只能更多依赖自身财政扩张来遏制经济衰退之势，而这又会造成新一轮财政资金紧张。同时，拯救欧债危机的过程，也验证了传统低层次的财政一体化机制抗击打能力非常脆弱。

去年12月上旬，欧盟峰会通过了一项旨在约束成员国财政政策的协议，将政府预算平衡写入成员国宪法，欧洲法院有权监督和裁决各国对预算规则的执行情况；进入“超额赤字程序”的成员国须自愿接受欧盟委员会和欧盟理事会的制裁；成员国超过欧盟委员会设定的3%的赤字上限，将自动进入制裁程序；债务比率超过60%的国家，须依据财政新规制定债务削减指标。其次，强化了危机救助工具，迅速杠杆化操作欧洲金融稳定工具(EFSF)；在今年7月前启动了欧洲稳定机制(ESM)；确保EFSF/ESM的总有效放贷能力维持在5000亿欧元等。由此，市场期盼的欧盟财政一体化的步伐终于向前迈进了一步。

然而，这次欧盟峰会新预算案谈判未果，说明新的财政一体化运作效果并不理想。欧盟作为由欧元区、申根公约国、中立国三种身份错综交织形成的政治经济混合体，结构性矛盾是欧盟财政一体化的致命伤。成员国愈来愈紧密的相互依存关系推动一体化不断深化，迫使成员国继续向一体化组织让渡职能与权力；而成员国间政治、经济、社会、文化发展的绝对不平衡，使得伸张国家主权、维护民族利益与价值的民族主义不仅没有减退，反而更加顽强。而目前的欧盟经济形势也使成员国各怀想法，财政保护主义倾向越来越浓烈。

(作者系中国人民银行郑州培训学院教授)