因5家会计师事务所拒绝提供9家在美上市中国概念公司的审计工作底稿，美国证券交易委员会（SEC）将起诉五大会计师事务所的中国分支机构。分析人士日前表示，这无益于解决目前存在的问题，中美双方都应采取务实灵活的态度，在互相尊重对方法律的前提下，通过监管合作协查机制和司法协助合作机制，努力探索出一条切实可行的途径。

SEC起诉反而损害投资者利益

据相关媒体报道，美国证券交易委员会发布公告将对德勤华永会计师事务所、安永华明会计师事务所、毕马威华振会计师事务所、普华永道中天会计师事务所和立信大华会计师事务所等5家境内会计师事务所提起诉讼，指控上述5家事务所因拒绝提供涉嫌财务欺诈的9家在美上市中国概念公司的审计工作底稿，违反了《美国证券交易法案》和《萨班斯-奥克斯利法案》。

分析人士表示，从美国证监会本次直接对5家会计师事务所提起诉讼的举动可以看出，美国证监会是以执行美国的法律为依据。如何在美国之外履行监管职责，涉及到域外管辖权的问题，国际通行的做法是通过监管合作机制来完成。美方此举表明，其已放弃通过监管合作机制的渠道获取信息，转向通过司法途径或强行推行“长臂管辖”。美国证监会单方面放弃通过监管合作渠道获取审计工作底稿，无益于解决目前存在的问题，对中国企业赴美上市及美国企业来华投资都会造成不利影响，最终将损害而不是保护投资者的利益。

分歧源自中美法律体系差异

据了解，中美证券监管机构之间自1994年建立跨境执法合作机制以来，一直保持良好的合作关系和畅通的协查通道。从2010年起，中美双方一直就执法合作中提供审计工作底稿等问题进行磋商。

根据中国的法律法规，会计师事务所向境外监管机构提供审计档案文件，应当符合中国《会计师法》、《保密法》、《档案法》等有关法律法规及规章制度。境外监管机构履行法定职责需要相关审计工作底稿等档案文件的，应通过与中方监管机构的监管合作机制共同协商解决。

美国证监会认为，根据《美国证券交易法案》和《萨班斯-奥克斯利法案》，外国会计师事务所必须向美国证监会提供任何在美国上市公司的工作底稿。

此外，美国证监会通过协查请求索要审计工作底稿的情况涉及的问题较为复杂。涉及企业均采用设立离岸公司再赴美上市的方式，在美上市时未经中国监管机构核准，美方监管机构也未向中国监管机构通报，因此在此类企业被调查前，中国监管机构并不掌握任何信息。

尽管中美两国的法律体系不尽相同，双方在某些协查请求及协查信息用于诉讼的问题上存在不同看法，但中美之间在保护投资者，打击证券违法犯罪、维护证券市场诚信等方面有着共同的目标，中国证监会愿意继续努力推动中美跨境执法合作。

例如，在美方提出协查请求后，中方积极取证，已收集到并向美方提供了部分案件的相关资料。此次美国证监会向5家会计师事务所索要9家在美“中国概念公司”的审计工作底稿，其中仅有1家公司的案件美国证监会向中国证监会提出了协查请求，而其余8家并未通过监管合作机制的渠道向中国证监会提出协查请求。

实际上，中国证监会一贯重视加强与境外监管机构的合作，认真履行与境外监管机构签订的双边监管合作备忘录和国际证监会组织多边备忘录的承诺，对境外监管机构的协查请求做了大量工作并提供了部分案件的协查资料。

统计显示，2009年1月至2012年11月底，中国证监会共办结来自美国证监会、香港证监会、英国金管局、法国证监会等各境外监管机构的协查请求202件。在此期间，处理来自美国证监会的协查请求21件，美国证监会后来单方面撤回12件，剩余9件中已办结4件，尚在办理中的5件。

监管合作之路仍然畅通

在审计工作底稿的提供方面，中美双方都应采取务实灵活的态度，在互相尊重对方法律的前提下，努力探索出一条切实可行的途径。中方对美国证监会放弃通过监管合作的途径而直接诉诸诉讼程序深表遗憾，希望美方重新回到通过谈判协商解决的轨道上来。

实际上，双方监管合作之路仍然畅通。美国证监会可以通过监管合作机制的渠道向中国证监会提出协查请求。对于美国证监会需要将获取的协查信息用于诉讼的问题，因涉及司法协助，中国证监会需要征求外交、司法等部门的意见，完成相关流程需要相应的时间。但是，两国政府部门之间存在监管合作协查机制和司法协助合作机制，这两个途径可以满足双方各自的需要。通过加强沟通，有关审计工作底稿的问题是可以得到妥善解决的。

另据了解，中美审计监管机构的谈判近期已取得重要进展。上个月，美国公众公司会计监察委员会（PCAOB）已完成对中国会计监管机构对会计师事务所现场检查的观察工作，并对合作前景表示乐观。双方目前正在就签署关于审计监管执法合作的谅解备忘事宜积极磋商。