18届三中全会在土地改革方面提出“建立统一的建设用地市场”，有关小产权房转正的猜想立刻甚嚣尘上。小产权房的产生根源何在？农民为何敢于冒着“违法”的风险大肆建设小产权房？

由于涉及土地改革和法律政策等敏感问题，小产权房在短期内难以转正。而一旦改革难以推进，在巨大的利益驱动下，小产权房乱象可能会进一步蔓延。

小产权房转正蠢蠢欲动

小产权房竣工面积逐年增加。图/中银国际。

随着18届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立城乡统一的建设用地市场”，“小产权房转正”的猜测再度甚嚣尘上。

根据《决定》的内容，提出要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

同时又提出，要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”

并将“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

综上可以看出，《决定》指明了未来土地改革的大方向，即要让农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”，并赋予农民获得更多财产的权利。

虽然《决定》的内容涉及了经营性建筑用地，但小产权房主要与宅基地相关，而宅基地又不属于经营性建设用地，所以《决定》的内容实际上并未涉及小产权房转正事宜。但既然提出“探索农民增加财产性收入渠道”的说法，还是让小产权房转正的念头蠢蠢欲动。深圳、北京等城市都出现了小产权房价格暴涨的现象。

事实上，早在18届三中全会召开之前，小产权房市场就已经有一波暴涨行情。起因是国务院发展研究中心起草的“383”改革方案。

383报告指出，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

小产权房产生根源：农民为何“违法”硬上？

小产权房的价格优势令其持续升温。图/中银国际。

“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是一种社会上的俗称，目前通常是指在集体建设用地上开发房地产，然后出售给集体组织成员之外的人使用，并由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，因此“小产权”其实也等同于“乡产权”或“集体产权”。

由于小产权房不需要支付土地出让金、土地征用费、耕地占用税、房产开发税、城市基础设施配套费等成本，因此相对普通商品房在价格上要便宜不少。从各个城市的实际情况来看，小产权房的价格一般都在周边商品房价格20%-60%之间，价格优势明显。

1982年，修订后的《宪法》就规定了城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的城乡二元体制。自此中国正式实行城乡二元的土地制度，由此产生了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等一系列两重标准，造成了“同地不同权”的现象，而权利的不同也造成了其价格的巨大的差异，由此形成了“同地不同价”的现象。

尽管农民是土地的所有者和直接控制者，但他们却缺乏合法获得土地增值收益的机会。由于缺乏合法的渠道，农民就会转而以“违法”的方式争取利益。而集体用地的低成本保证了村集体、村民或房企在小产权房开发有利可图，由此推动了小产权房市场。

此外，不断上扬的高房价是小产权房产生的催生剂，快速推进的城市化是小产权房发展的推动剂，直接推动了小产权房交易市场的持续升温。与此同时，政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这部分人群的住房需求，而这部分需求也只能流向价格更低的小产权房市场。

以上这些都是导致小产权房大规模兴建的重要原因。根据全国工商联调研得出的数据，从1995年到2010年，全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。而非官方的数据更惊人，有统计数据甚至显示，目前全国小产权房总量或已超过70亿平方米，若按100平方米/套来计算，相当于全国就有7000万套的小产权房。

值得注意的是，小产权房并不真正构成严格法律意义上的产权，也正是由于这个原因，对于购房者而言，购买小产权房面临的风险因素较多，如：没有房产证、拆迁难补偿、无法办贷款、质量难保证、配套不完善、转手交易难、遗赠较麻烦和无后续土地溢价等等风险。

但造成小产权房僵局的，政府也难辞其咎。小产权房是城市房地产市场需求膨胀与我国土地制度滞后之间矛盾的产物，而农村土地制度的不完善则是造成小产权房产生的根本原因。

改革在推进 但转正遥遥无期

农民财产性收入占比出现下滑趋势。图/中金公司。

虽然小产权由来已久，不过中央政府对于小产权房的态度始终如一，从1999年就开始陆续出台相关政策三令五申，坚决制止、打击小产权房，与此同时，政府也不承认小产权房的法律地位，坚持小产权房本质属于违法建筑的观点，并强烈要求有关部门不得为其发放房产证。

从小产权房的形成原因来看，要根治小产权房问题就要从供给端（城乡二元化土地制度的改革）和需求端（保障房体系的进一步完善）两方面去解决。

如今随着《决定》提出建设城乡统一用地市场、实现农村集体土地“同权同价”，土地供应将从单一的政府征地转让逐步转变为包含农村集体土地流转的双规制供应。另外，此前习近平总书记也在中央政治局学习中首次提及对房地产政策思路，房地产调控重点将放在保障房，构建以政府为主的基本住屋保障，并重申3600万套保障房要全力完成。

可以看出政府已经开始在供给端和需求端进行了一定的改革尝试。接下来的工作重点将在于土地确权上。中金公司认为，土地确权是土地流转的基础，一方面明晰产权可以最大程度保护农民利益，另一方面还将奠定农地流转和建立城乡统一的建设用地市场基础。

事实上，在农村集体土地流转方面，近年来安徽、重庆、成都、嘉兴、天津等地都已进行了积极试点，包括反租倒包、股田制、土地换保障和土地银行等多种创新方式在各地试行。

对此中金公司也预计，在三中全会之后，土地流转方面会给地方相当大的自主权，允许各地按实际情况采取多种土地流转试点改革方案，取得成果以后再向全国推广。

不过挑战仍然严峻。在现行农村土地集体所有的法律框架下，仅凭土地使用权确权的基础，农民能否获得土地流转过程中土地升值的合理部分而不是被其他组织或个人截留？以及是否 会产生土地兼并等现象都无法预料。

中金公司也建议，要在更广义的农村组织结构上进行重组和司法改革。不过需要清醒地认识到，因为涉及到制度改革、法律完善方面的问题，小产权房问题难以一蹴而就，必然是一个漫长的过程。

在既无法律基础又没有政策明确支持情况下，小产权房难以在短期内转正。如果不能及时在土地制度和法律政策上推进改革，在巨大的利益驱动下，小产权房乱象还将进一步蔓延。