确权登记发证“还不到位”

增加社会保障补偿内容，是此次修正案草案的亮点之一。

新华社报道援引北京大学法学院副院长王锡锌的看法称，目前一些地方在土地财政的影响下，对土地的需求越来越旺盛，但是对征地带来的社会成本没有进行很好的担当，具体表现在把集体土地征收变为建设用地获得巨大的土地阶差收益，但对于农民失去最根本的土地之后能获得什么样的保障，并没有具体措施。这次草案增加社会保障补偿内容，就是着力解决土地城市化和农民城市化不匹配的问题，也体现出中央强调的城市化要追求质量的精神。

据宋大涵介绍，初步考虑在住房保障方面，对城市规划区内的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书，无法提供国有土地上房屋的按照市场价给予货币补偿；城市规划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补偿。在社会保障方面，给就业困难的被征地农民享受城镇就业困难人员在就业指导、技能培训和就业介绍等方面的优惠政策；在补偿资金中增加社保补贴资金，记入被征地农民养老保险个人账户，使他们享受更高水平的养老保障。

中国人民大学公共管理学院副院长、土地问题专家严金明对早报记者表示，农民的土地被征用之后，原来没有社会保障，农民等于失地又失业。

“原来的补偿只有土地补偿费和安置补助费，并且这两种费用总和不能超过这块土地前三年平均产值的30倍，这是失地的补偿，且补偿标准太低。现在增加对农民的社会保障，等于是对其失业补偿。”严金明称，征地制度改革的核心是保障农民的生活不低于原有的生活水平，只有给予失地农民社会保障，其长远的生计才能得到保障。

郑振源则表示，征地制度改革还要加强集体土地确权登记发证工作。

据郑振源介绍，1985年国家土地管理局成立时，就已经开展土地登记发证工作。

“做了几十年，还是没有全部发下去，这是说不过去的。”郑振源指出，农村集体各类土地的确权登记工作遇到了一些阻力，导致农民积极性不高，甚至是反对。

“土地管理法上有一条，每户农民只能有一处面积符合标准的宅基地，而这个面积标准是1982年定的，且标准定的很低，面积很小。1982年以前，农村已经有很多超过标准的宅基地，而且这些宅基地都是农民祖上传下来的。现在只给符合标准的宅基地发证，多余的那部分不给证。”郑振源表示，土地和房子是农民的主要财产，征地时财产权的不等价交换，就是剥夺农民的财产权。

严金明表示，土地管理法改革是一个过程，需要一步步开展，目前先要做好农民各方面补偿及保障工作。同时也要考虑，农民在土地价值升值中也应获得收益。

“先补偿安置后实施征地”

修正案草案还明确规定，征地必须按照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。

宋大涵表示，初步考虑按照修正案规定的原则和制度，细化并严格征地程序，加强对政府征地行为的约束，保证被征地农民在征地批准前和实施过程中的参与权、话语权，坚持“先补偿安置，后实施征地”；明确被征地农民申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，建立对市县级政府违法违规征地行政问责制度，切实保障农民的合法权益。

王锡锌认为，增加这样的规定是极为必要的。当前一些地区征地补偿出现的一大问题是在保障费用不足额、不到位的情况下就已经开始征地，使得被征地农民的利益无保障，生活受影响，引发一系列社会矛盾甚至是群体性事件。未来在制定进一步的征地补偿条例时，还应该规定账户单列、专款专用、加强监督等具体办法，以保证补偿资金落实到位。

修正案草案还规定，征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

王锡锌说，土地管理法草案提供了基本的集体土地征收和补偿框架性的原则，这是对国务院要制定的集体土地征收补偿条例的指导性的上位法的要求，也指明了补偿的基本方向。这些原则性的规定以及对国务院制定征地补偿办法的授权，标志着国务院征补条例的制定已经进入了实质性的关键阶段。

中国社会科学院农村所研究员党国英认为，土地管理法相当于土地领域的宪法和基本法，草案为国务院出台征补条例提供了指导原则。“土地征收也是一种生产要素流转，要尽可能按照市场化的原则处理交易关系。至于补偿标准，应该根据各地实际情况确定，不宜一刀切。”